Акт прокурорского реагирования

Принят Государственной Думой 3 июля 2009 года

Одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года

Внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 168-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878; 2003, N 27, ст. 2700; 2007, N 10, ст. 1151; N 24, ст. 2830) следующие изменения:

1) в пункте 1 статьи 6 слова «перечисленных в статьях 22» заменить словами «перечисленных в статьях 91 , 22»;

2) дополнить статьей 9 1 следующего содержания:

«Статья 91 . Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

1. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

2. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.».

Президент

Российской Федерации

Д. Медведев

Прокуратура, как уже отмечалось, при осуществлении надзора не обладает административно-властными полномочиями в отношении поднадзорных органов и их должностных лиц. Поэтому в случае выявления фактов нарушения законов или издания незаконных актов прокурор сам не может ни отменить незаконный акт, ни устранить нарушение закона. Не может применить меры воздействия к лицу, допустившему нарушение закона. Но и оставить выявленное правонарушение без внимания прокурор тоже не имеет права.

Прокурор обязан отреагировать на факт нарушения закона путем обращения на это внимания соответствующих органов или должностных лиц, уполномоченных устранить допущенные нарушения. Реагирование на выявленное нарушение закона реализуется прокурором путем вынесения соответствующего документа, именуемого актом прокурорского реагирования (актом прокурорского надзора).

Акт прокурорского реагирования — официальный документ (акт), вынесенный прокурором в адрес соответствующего органа или должностного лица, в котором излагается сущность выявленных нарушений закона и дается предписание об их устранении.

Виды актов прокурорского реагирования установлены Законом о прокуратуре (ст. 23-25.1). К ним относятся: протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Выбор вида акта прокурорского реагирования зависит от характера и степени нарушения закона, распространенности таких нарушений, правового статуса органа или должностного лица, которому адресуется акт прокурора.

Протест прокурора — акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт с требованием о приведении его в соответствие с действующим законодательством либо о его отмене. Протест приносят прокурор или его заместитель. Он направляется в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд. Протест подлежит рассмотрению нс позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление прокурора — акт прокурорского реагирования об устранении выявленных нарушений закона либо об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, направленный прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Поводом для внесения представлений являются факты неоднократных нарушений законов, незаконных действий или, наоборот, бездействия со стороны должностных лиц, влекущих нарушение общественно значимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее месячного срока со дня внесения представления по нему должны быть приняты конкретные меры, направленные на устранение допущенных нарушений закона, их причин и условий. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. О результатах рассмотрения представления должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Постановление прокурора — акт прокурорского реагирования на нарушения законов, влекущих административную и уголовную ответственность (ст. 25 Закона о прокуратуре).

Если нарушение закона носит характер административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. И затем данное постановление направляет на рассмотрение органа или должностного лица, уполномоченного законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Таким законом является

КоАП. О результатах рассмотрения постановления должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В тех же случаях, когда нарушение закона имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении материала по данному факту в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании лица (лиц), допустившего нарушение уголовного законодательства.

Прокурор и его заместитель освобождают своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, лиц, незаконно задержанных по подозрению в совершении преступлений, и т.д.

Предостережение в недопустимости нарушения закона — это акт прокурорского реагирования, адресуемый должностным лицам, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам, при получении прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях, о недопустимости нарушения закона. Предостережение выносится прокурором или его заместителем (ст. 25.1. Закона о прокуратуре).

Данный акт имеет явно выраженный превентивный (предупредительный) характер. Он выносится лишь при наличии достоверных сведений о готовящихся противоправных действиях либо при выявлении фактов бездействия, которые могут привести к причинению вреда охраняемым законом интересам личности, общества и государства.

Предостережение применяется к должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — к руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Основная цель применения предостережения состоит в недопущении более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Этот акт не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережения прокуратуры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ арсенал средств прокурорского надзора был дополнен еще одним актом прокурорского реагирования, который именуется требованием об изменении нормативного правового акта.

Требование об изменении нормативного правового акта — это акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, с требованием о его изменении. Требование вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые издали данный акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Требование подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган государственной власти местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору.

Требование об изменении правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

Создание Высшего административного суда Украины (ВАСУ) и вступление в силу с 1 сентября 2005 года Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) не только стали следующим шагом правовой реформы, но и создали некоторые проблемы для судей, да и вообще юристов, которым необходимо защищать интересы свои и других лиц в судах Украины.

Одним из таких вопросов, по моему мнению, является признание актов недействительными, недействующими, незаконными, противоправными и неправомерными, основания признания их таковыми в судебном порядке и правовые последствия для регулируемых ими правоотношений.

Но для ответа на этот вопрос необходимо сначала определиться, что именно понимается под словом «акт».

В разъяснении Президиума ВАСУ «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с признанием недействительными актов государственных или других органов» № 02-05/35 от 6 января 2000 года указывается, что…

Акт государственного или другого органа — это юридическая форма решений этих органов, то есть официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, направленный на регулирование тех или иных общественных отношений и имеющий обязательный характер для субъектов этих отношений.

В зависимости от компетенции органа, принявшего такой документ, характера и объема отношений, урегулированных им, акты делятся на нормативные и индивидуальные, не имеющие нормативного характера.

Нормативный акт — это принятый уполномоченным государственным или другим органом в пределах его компетенции официальный письменный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Он имеет общий или локальный характер и применяется неоднократно. Что же касается актов ненормативного характера (индивидуальных), то они порождают права и обязанности только у того субъекта (определенного или определенного ими круга субъектов), которому они адресованы.

Согласно Рекомендации по вопросам подготовки, государственной регистрации и учета нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов государственного управления, других органов, акты которых подлежат государственной регистрации, органов хозяйственного управления и контроля, утвержденной приказом Министерства юстиции Украины от 6 декабря 2002 года № 105/5 (приказ № 105/5), нормативно-правовой акт (нормативный акт) — официальный письменный документ, принятый уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедуре, направленный на установление общественных отношений, содержащий нормативные предписания (имеет неперсонифицированный характер, рассчитанный на многоразовое применение, действие не исчерпывается одноразовым выполнением).

Также в приказе № 105/5 Министерства юстиции определены критерии других нормативных актов, а именно:

приказ — нормативный акт, издается от лица субъекта нормотворчества;

распоряжение местной государственной администрации — нормативный акт, который издается главой местной государственной администрации в пределах его полномочий;

положение — свод правовых норм, определяющий организацию и деятельность органов исполнительной власти, органов государственного управления, органов хозяйственного управления и контроля, должностных лиц и других лиц в определенных сферах деятельности;

регламент — нормативный акт коллегиальных органов исполнительной власти, органов государственного управления, органов хозяйственного управления и контроля, содержащий совокупность правил, определяющих порядок и процедуру деятельности этих органов и их структурных подразделений;

инструкция — нормативный акт, детально определяющий содержание и методические вопросы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений;

правила — нормативный акт, конкретизирующий нормы права общего характера с целью регулирования поведения субъектов правоотношений в определенных областях и решающий процедурные вопросы.

В статье 56 Конституции Украины указывается понятие «незаконное решение», а нормативно-правовые акты признаются недействующими.

Согласно статье 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины, акты признаются недействительными.

В статье 59 Закона Украине «О местном самоуправлении на Украине» акты органов местного самоуправления признаются незаконными в судебном порядке.

В пункте 4.2 приказа Министерства юстиции «Об утверждении Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, внесенных в государственный реестр» указывается, что суд выносит решение об определении акта неправомерным (недействительным).

С 1 сентября 2005 года в законодательном поле Украины, кроме уже известных понятий «недействующий», «незаконный», в пункте 2 статьи 162 КАС появилось другое понятие — «противоправный», а в пункте 11 статьи 171 КАС «акт, который не отвечает правовому акту высшей юридической силы».

Проанализировав вышеприведенную информацию, можно сделать вывод, что такие понятия, как признание акта незаконным, недействующим, неправомерным, недействительным, противоправным, не отвечающим правовому акту высшей юридической силы, являются тождественными и могут быть применены для определения (характеристики) акта, не отвечающего действующему законодательству Украины или нарушающего права или свободы, охраняемые законом.

Вполне понятна позиция юристов, которые ввели понятие «противоправный» вместо «незаконный», то есть «противоправный» — это то, что противоречит праву, а не только закону. При этом ударение делается на том, что право — более широкое понятие, чем закон.

Но пока никто не побеспокоился указать, на каких именно основаниях можно признать акты незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, какие правовые последствия, с какого момента нужно считать эти акты незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, не отвечающими правовому акту высшей юридической силы. Возможно, достаточно установить, что этот акт не отвечает Конституции Украины, а может, достаточно нарушить процедуру разработки, принятия, утверждения акта либо установить, что акт нарушает чьи-то права или интересы. В настоящее время неизвестно, достаточно одной причины или они должны быть рассмотрены только в совокупности.

Учитывая то, что акты действуют во времени, важно знать, с какого именно момента акт не влияет на права и обязанности лиц, то есть перестает регулировать общественные отношения. Акт перестает действовать во времени с момента:

1) обретения решением законной силы (по аналогии с пунктом 5 статьи 188 Хозяйственного кодекса Украины: «Договор считается измененным или расторгается со дня вступления в силу решения», пунктом 3 статьи 653 Гражданского кодекса Украины: «Если договор изменяется или расторгается в судебном порядке, обязательства изменяются или прекращаются с момента обретения решением суда об изменении или расторжении договора законной силы»);

2) исключения его из реестра нормативно-правовых актов (например, пункт 16 приказа Министерства юстиции № 32/5 от 31 июля 2000 года: «Нормативно-правовой акт, решение о государственной регистрации которого отменено, не является действующим со дня его исключения из государственного реестра»).

Согласно приказу Министерства юстиции Украины «Об утверждении Порядка отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов, занесенных в государственный реестр» № 32/5 от 31 июля 2000 года, основанием для отмены решения о государственной регистрации нормативно-правового акта является также вынесение решения суда о признании нормативно-правового акта неправомерным (недействительным). Но с учетом того, что «нормативно-правовой акт, решение о государственной регистрации которого отменено, является недействующим со дня его исключения из государственного реестра», возникает вопрос, когда этот акт перестает регулировать общественные отношения: после вступления в законную силу решения суда о недействительности или спустя некоторое время после этого, то есть после исключения из государственного реестра. В некоторых случаях это может иметь важное значение как для лиц, так и для государственного органа;

3) вступления в силу (принятия, опубликования, утверждения). В качестве примера по аналогии со статьей 44 Семейного кодекса Украины: «Брак является недействительным со дня его государственной регистрации», статьей 236 Гражданского кодекса Украины — «Ничтожная сделка или сделка, признанная судом недействительной, является недействительной с момента ее совершения».

На данный момент достаточно четко понятие «недействительный» растолковано в разъяснении Президиума ВАСУ «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с признанием недействительными актов государственных или других органов» № 02-05/35 от 6 января 2000 года.

Основаниями для признания акта недействительным являются:

— несоответствие его требованиям действующего законодательства;

— и/или несоответствие определенной законом компетенции органа, выдавшего этот акт;

— нарушение прав и охраняемых законом интересов предприятия или организации.

Последствиями признания акта недействительным являются:

— признание акта недействительным в связи с внесением изменений в действующее законодательство, с момента вступления в силу законодательного акта, то есть лишь в будущем;

— признание акта недействительным с момента его принятия. Лицам, осуществившим во исполнение такого акта определенные действия (например, передавшим имущество, перечислившим средства и пр.), предоставляется право обратиться с требованием о восстановлении первоначального состояния, если оно не заявлено вместе с требованием о признании акта недействительным.

По иску одного из предприятий о признании недействительным решения исполнительного комитета городского совета хозяйственный суд, по правилам Хозяйственного процессуального кодекса Украины, открывает производство по делу. Во время рассмотрения дела суд изменяет порядок рассмотрения и рассматривает его уже по КАС.

Учитывая то, что КАС прямо не предусматривает признания недействительным акта, суд выносит постановление о признании его недействующим.

Третья сторона по делу, не заявлявшая требования на предмет спора, обжаловала это решение суда.

Во время рассмотрения дела в апелляционной инстанции истец изменяет свои требования и просит суд, согласно пункту 2 статьи 162 КАС, признать решение исполкома противоправным и отменить.

В апелляционном суде выяснилось, что первичные требования истца о признании акта недействительным были потом изменены на признание акта противоправным, а решение суда первой инстанции — о признании недействующим решения исполкома.

Учитывая то, что, согласно части 4 статьи 105 КАС, истец имел право поднять вопрос о признании акта недействительным (исковое заявление может содержать, кроме определенных частью 3 этой статьи, другие требования о защите прав, свобод или интересов в сфере публично-правовых отношений), а суд, согласно пункту 8 части 2 статьи 162 КАС, имел возможность удовлетворить этот иск (суд может принять другое постановление, гарантирующее соблюдение и защиту прав, свобод, интересов человека и гражданина, других субъектов в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий), суд постановил изменить решение и признать решение исполкома недействительным, так как на этом при подаче иска настаивало предприятие.

Коллизия по этому вопросу была решена, стороны получили решение, правовые последствия которого известны в настоящее время сторонам по делу.

По-моему, при принятии решения о признании актов незаконными, недействующими, неправомерными, противоправными, нужно исходить из оснований (приведенных в приказе № 105/5), а именно: соответствие актов принципам верховенства права, законности, принятие уполномоченным на то субъектом, в определенной законодательством форме и по установленной законодательством процедуре и правилам нормотворческой техники, соответствие актам высшей юридической силы, и доведение до сведения населения в установленном законом порядке.

ФЕДОРЕНКО Олег — главный специалист юридической службы Луганского областного отделения Фонда социальной защиты инвалидов, магистр государственного управления, г. Луганск

Деятельность Управления направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем организации надзора за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга (кроме администраций районов), территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами государственного контроля и надзора, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Основные задачи и функции Управления:

— обеспечивает надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами управления и руководителями государственных внебюджетных фондов, общероссийских общественных организаций, органами государственного надзора и контроля регионального уровня и их должностными лицами, а также за законностью издаваемых ими правовых актов;

— обеспечивает надзор за соблюдением указанными органами и их должностными лицами прав и свобод человека и гражданина (за исключением федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, уполномоченных в сфере железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта, обустройства государственной границы Российской Федерации);

— анализирует состояние законности, практику прокурорского надзора и реагирования на выявленные нарушения законов;

— участвует в соответствии с компетенцией в подготовке заседаний коллегии прокуратуры Санкт-Петербурга и Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Санкт-Петербурга;

— контролирует организацию и результаты работы районных и специализированных прокуратур по надзору за исполнением федерального законодательства;

— принимает меры, направленные на повышение качества и эффективности прокурорского надзора;

— рассматривает и разрешает обращения юридических и физических лиц, обращения должностных лиц органов государственной власти и иных государственных органов, парламентские запросы, иные запросы и обращения, в том числе членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями действующего законодательства, приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора города;

— осуществляет подготовку по результатам проверок исполнения законодательства актов прокурорского реагирования и предложений руководству прокуратуры города о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства;

— участвует совместно с другими подразделениями прокуратуры города в правотворческой деятельности;

— в целях выработки и реализации предложений по совершенствованию законодательства участвует в заседаниях комитетов и комиссий Правительства Санкт-Петербурга;

— осуществляет подготовку заключений на нормативные правовые акты, издаваемые Губернатором Санкт-Петербурга, Правительством Санкт-Петербурга и другими органами государственной власти города, а также на проекты указанных правовых актов;

— выполняет иные функции в соответствии с компетенцией и по поручению руководства прокуратуры Санкт-Петербурга.