Банковский контроль
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор»
Актуальность темы. На сегодняшний день банковская система России, несмотря на десятилетний период изменений в регулировании деятельности кредитных организаций, находится на переходном этапе к становлению банковской системы, основанной на принципах рыночной экономики.
Ряд сопровождавших ход становления банковской системы банковских кризисов, неразвитость банковского рынка, снижение доверия вкладчиков, клиентов банков и инвесторов к банковской системе свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего банковскую деятельность.
На данном этапе становления банковской системы приобретают особую значимость вопросы, связанные с государственным управлением и обеспечением соблюдения банковского законодательства участниками банковского рынка.
Сфера отношений по управлению банковской системой специфична тем, что в ней находят свое отражение публичные и частные интересы. Это выражается в необходимости одновременного поддержания конкуренции на рынке банковских услуг посредством осуществления субъектами частного права свободы экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ) и создания правовых гарантий для обеспечения прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) и государства, а также обеспечения устойчивости банковской системы в целом.
Указанные тенденции в регулировании банковской деятельности являются своеобразным преломлением феномена, отмеченного Р. Саватье, в качестве общемирового процесса «публицизации» частного права1. Взаимонаправленное действие данных процессов приводит к «размыванию грани между публичным и частным правом, к образованию комплексных отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны»2.
По мнению академика РАН B.C. Нерсесянца, разработавшего либертарно — юридическую концепцию правопонимания, норма права — результат компромисса между частным и публичным интересами и в этом смысле является как публично правовым, так и частно правовым3.
В отношениях по государственному управлению банковской системой выделяется область отношений, возникающих между Центральным банком Российской Федерации и
1 Саватье Р. Теория обязательств. М., 1972. С. 201 -207.
2 Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада. М., 1992, С. б.
3 См.: Нерсесят! B.C. Философия права. М., 1997. С. 68 — 72. кредитными организациями, которые возникают по поводу обеспечения соблюдения последними законодательства о банковской деятельности.
В этой связи уместно привести точку зрения С.С. Алексеева, согласно которой контроль, как теоретико-правовая категория, проявляет себя также как специальное юридическое средство обеспечения законности, т.е. как юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности1.
Государственное управление и контроль вызваны необходимостью осуществления Центральным банком Российской Федерации мер, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы, и представляют собой определенные формы воздействия на участников банковского рынка (кредитных организаций), создавая предпосылки для становления развитой банковской системы.
Проблема обеспечения устойчивости банковской системы связана с усилением регулирующего значения права, закона, юридических средств, обеспечивающих цивилизованный ход развития процессов на рынке банковских услуг. Решение этой проблемы привело к возникновению государственного управления банковскими рисками (пруденциального регулирования).
Пруденциальное регулирование направлено на уменьшение банковского риска кредитной организации и осуществляется посредством установления в банковском законодательстве специальных ограничений на значения показателей деятельности кредитной организации, характеризующих величину банковского риска кредитной организации.
Повышение эффективности управления банковской системой должно быть основано на неукоснительном соблюдении законов всеми без исключения участниками банковского рынка.
В этой связи особый интерес представляют исследование соотношений публичных и частных интересов при управлении банковской системой и научная разработка необходимости осуществления такой специфической формы государственной деятельности, каковым является надзор Банка России за соблюдением законодательства кредитными организациями. В надзорных полномочиях Банка России выделяется специальная группа полномочий по надзору за соблюдением кредитными организациями положений законодательства, ограничивающих банковские риски кредитных организаций (пруденциальный банковский надзор).
Проблема надзорных функций Банка России, в частности, рассмотрена в следующих работах: монографии М.С. Студеникиной «Государственный контроль в сфере
1 Асексеев С, С. Теория государства и права. М., 1998. С. 449 — 456. управления» (М., 1974), носящей общий характер; докторской диссертации Я.А. Гейван-дова «Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (теоретический и организационно-правовой анализ)» (СПб., 1998), в которой частично рассмотрены вопросы контроля Банка России; монографии С.А. Голубева «Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны» (М., 2000) и монографии А.Г. Братко «Центральный банк в банковской системе России» (М.,2001).
В указанных работах авторы лишь частично рассмотрели проблемы пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора. И это объяснимо, так как для глубокого изучения и раскрытия этой функции предстоит преодолеть множество трудностей, поскольку становление и быстрое развитие банковской системы в условиях России привели к накоплению глубоких противоречий в области правового регулирования и правоприменения в сфере банковской деятельности.
Есть еще один аспект этой проблемы. Предпринимательское, административное, финансовое и гражданское законодательство содержат понятия, относящиеся к сфере банковской деятельности, определения которых до настоящего времени не сформулированы не только в названных отраслях законодательства, но и в банковском законодательстве, что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности.
Следовательно, разработка теоретико-правовых определений основных понятий, связанных с контролем со стороны государства за соблюдением законодательства кредитными организациями, в настоящее время является необходимой и особо актуальной и имеет большую теоретическую и практическую значимость.
Предметом исследования являются теоретические проблемы правового регулирования отношений по пруденциальному регулированию и пруденциальному банковскому надзору.
Цель работы заключается в теоретическом осмыслении проблем государственного управления банковскими рисками и государственного надзора за соблюдением кредитными организациями законодательства, исследовании форм и методов пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора, вопросов правового регулирования организации и осуществления Банком России данных функций, разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию правового регулирования государственного управления банковскими рисками и пруденциального банковского надзора посредством создания системы правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов государства, общества, юридических и физических лиц.
В условиях переходного этапа развития банковской системы необходимо иметь четко продуманную программу приведения банковского законодательства в соответствие с потребностями становления и развития цивилизованной банковской системы. При этом, как представляется, именно научно обоснованные рекомендации должны, с одной стороны, помочь выработке конструктивных, согласованных на базе сочетания публичных и частных интересов законодательных решений, а, с другой стороны, предупредить принятие незаконных и необоснованных практической целесообразностью нормативных актов.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы, методы анализа и синтеза, логический, исторический, системный анализ, сравнительно — правовой и другие методы исследования.
Исходной теоретической базой работы явились труды советских и российских ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского, административного, хозяйственного права, посвященные вопросам банковской деятельности и государственного управления банковской системой.
Автор исходит из позиции, при которой различные теории не противопоставляются и взаимно не исключают друг друга, а интерпретируют и дополняют друг друга, предоставляя более широкие и реальные возможности для серьезного изучения правовой материи.
Научная новизна исследования. Впервые осуществлено комплексное исследование проблем совершенствования пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора с точки зрения анализа правового содержания понятий «пруденциальное регулирование» и «пруденциальный банковский надзор».
Данное исследование содержит теоретическое обоснование следующих выводов, выносимых автором на защиту:
1. В банковском законодательстве формируется новый правовой институт: институт государственного управления банковскими рисками (иначе называемый институтом пруденциального регулирования), нормы которого направлены на сниэ/сение банковских рисков кредитной организации.
2. В прогрессе осуществления государственного регулирования банковских рисков необходимо использовать значения преимущественно относительных, а не абсолютных показателей деятельности кредитной организации. Только в этом случае обеспечивается одинаковый правовой режим деятельности для всех кредитных организаций, независимо от значений абсолютных показателей, что приводит к реализации принципа формального юридического равенства.
3. Пруденциальный банковский надзор — правовая процедура, в ходе которой орган надзора осуществляет входящие в его компетенцию право на выявление возмолсных составов правонарушений в деятельности кредитной организации и обязанность привлечения к ответственности за совершенное правонарушение. Пруденциальный банковский надзор состоит из информационной стадии и стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Осуществление пруденциального банковского надзора может обеспечиваться мерами процессуального принуждения.
4. Предлагается различать следующие процедуры пруденциального надзора: а) периодическая (обязательная) процедура пруденциального надзора, осуществляемая на основе периодически представляемой отчетности поднадзорным субъектом. Периодическая процедура подразделяется на виды в зависимости от наличия и степени отклонений реальных значений обязательных нормативов от нормативно установленных значений; б) плановая процедура надзора, осуществляемая в отсутствие признаков правонарушений по инициативе надзирающего органа; в) специальная процедура надзора, осуществляемая при наличии признаков правонарушения по инициативе надзирающего органа. Специальная процедура надзора подразделяются на виды в зависимости от наличия и степени отклонений реальных значений обязательных нормативов от нормативно установленных значений.
5. Применение конкретного вида периодической (обязательной) и специальной процедуры пруденциального банковского надзора должно зависеть от степени отклонения реальных значений обязательных нормативов кредитной организации по отношению к нормативно установленным значениям. По мере увеличения степени отклонений реальных значений обязательных нормативов кредитной организации у Банка России должны расширяться полномочия в ходе специальной процедуры надзора: а) по сбору информации; б) по применению мер процессуального принуждения; в) по применению мер ответственности.
6. Определенные значения обязательных нормативов (являющихся показателями деятельности кредитной организации), используемые в пруденциальном регулировании и пруденциальном банковском надзоре, выступают в качестве юридических фактов.
7. Орган пруденциального банковского надзора (Банк России) является субъектом административной юрисдикции по делам о нарушениях норм пруденциального регулирования.
8. Предлагается внести в действующее законодательство изменения и дополнения, устанавливающие на уровне федерального закона: а) исчерпывающий перечень нарушений норм пруденциального регулирования, а так-эюе конкретные меры ответственности за соответствующие правонарушения; б) порядок осуществления права на получение информации в ходе информационной стадии процедур пруденциального надзора (основания, момент начала, сроки проведения проверок, охватываемый проверкой предельный срок проверяемой деятельности, перечень информации, которую надзирающий орган не имеет право получать); в) исчерпывающий перечень мер процессуального принуждения, применяемых при осуществлении процедур пруденциального банковского надзора и оснований их применения.
9. Следует внести изменения и дополнения в законодательство, предусматривающие в рамках пруденциального банковского надзора: а) замену меры принуждения в виде требования к кредитной организации об устранении выявленных нарушений на предупреждение; б) замену меры принуждения в виде требования о замене руководителей кредитной организации и введения временной администрации по управлению кредитной организацией на дисквалификацию руководителей кредитной организации; в) опшену возможности применения следующих санкций: требования о реорганизации;
• требования осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов и пассивов; г) отмену таких оснований отзыва лицензии на осуществление банковских операций, каковым являются: н установление фактов существенной недостоверности отчетных данных; в задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации) (п. 3 ст. 20 Закона о банках), предусмотрев в этих случаях систему штрафов и дисквалификацию руководителей кредитной организации; д) замену следующих мер принуждения: запрета па открытие филиалов; ч запрета на осуществление отдельных банковских операций кредитной организации; ограничение осуществления отдельных банковских операций кредитной организацией на ограничение доли высокорисковых операций в общем объеме операций кредитной организации, предусмотрев обязательное введение соответствующих видов специальной процедуры пруденциального банковского надзора.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в секторе банковского права Института государства и права Российской академии наук. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях сектора банковского права, а также в центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Ряд выводов изложен в курсе лекций по дисциплине «Пруденциальный банковский надзор», подготовленном и прочитанном автором на юридическом факультете им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в Москве.
Практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, в преподавании банковского права, а также в проведении семинаров и ведении спецкурсов по проблемным вопросам банковского права.
Структура работы. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
Банковское регулирование и банковский надзор – функции Банка России. Задачами регулирования и надзора в банковском секторе являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Для выполнения этих функций в ЦБ создан Комитет банковского надзора. Его руководитель назначается председателем Банка России. С сентября 2011 года эту должность занимает Алексей Симановский, сменивший Геннадия Меликьяна, который, в свою очередь, возглавил комитет после убийства Андрея Козлова.
Банк России определяет в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»:
— обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций;
— нормативы бухгалтерского учета и отчетности;
— правила организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации.
Кроме того, ЦБ устанавливает следующие финансовые нормативы для кредитных организаций:
— предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
— максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных;
— максимальный размер крупных кредитных рисков;
— нормативы ликвидности кредитной организации;
— нормативы достаточности собственных средств (капитала);
— размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
— минимальный размер резервов, создаваемых под риски;
— нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц (не более 25% от собственных средств);
— максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией или банковской группой своим участникам (акционерам).
Базовые нормативы прописаны в федеральном законе: максимальный размер риска на одного заемщика не может превышать 25% размера собственных средств банка. Максимальный размер крупных кредитных рисков (сумма кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного заемщика, составляющая более 5% средств) должен быть не больше 800% от капитала. Банк не может вкладывать более 25% своих собственных средств в акции и доли других юридических лиц. Максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам), ограничен 50%. Остальные нормативные показатели определяются Банком России самостоятельно.
Для контроля соблюдения законов и нормативов ЦБ наделен правом проведения проверок кредитных организаций, по результатам которых он может применять следующие санкции:
— взыскать с кредитной организации штраф до 1% от уставного капитала;
— потребовать осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей, осуществления реорганизации;
— изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;
— ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, а также на открытие филиалов на срок до одного года;
— назначить временную администрацию на срок до шести месяцев;
— ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации;
— предложить учредителям увеличить размер собственных средств кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение обязательных нормативов.
Высшей мерой наказания для банка, которую может применить ЦБ, является отзыв лицензии, за ним должна последовать ликвидация банка.
Кроме того, в ряде случаев Банк России может направить в кредитную организацию своего уполномоченного представителя.
Банковский контроль
Ни одно современное государство не отказывается от всеобъемлющего контроля за деятельностью кредитных учреждений, усматривая в нем своеобразный публичный интерес, заключающийся в создании условий для нормального осуществления гражданского оборота.
Соблюдение законности и финансовой дисциплины в области финансов и кредитов обеспечивается контролем высшего органа законодательной власти Государственной Думы. Государственная Дума, руководствуясь Конституцией РФ и другими законодательными актами, которые действуют на территории РФ, обеспечивает соблюдение законности и финансовой дисциплины на территории РФ по отношению ко всем предприятиям, организациям и учреждениям, независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности.
Финансовый контроль имеет ту особенность, что его объектом всегда являются отношения, связанные с мобилизацией или расходованием денежных средств, т. е. использованием финансовых ресурсов.
Значительная децентрализация банковской системы привела к высокой степени самостоятельности коммерческих банков. Вместе с тем государство осуществляет регулирование банковской деятельности. Его целью является обеспечение стабильного, безопасного функционирования банков, предотвращение дестабилизирующих тенденций. Государственное регулирование приобретает форму правовых предписаний, которые воплощаются в нормы различных отраслей права: административного, финансового, гражданского.
Одна из главных задач Центрального банка РФ – реализация государственного управления в банковской системе. Центральный банк выступает, по сути, посредником между государством и коммерческими банками и средствами банковского регулирования проводит в жизнь государственную экономическую политику. Объектами управленческого воздействия являются кредитные учреждения, в первую очередь коммерческие банки.
Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются:
1) процентные ставки по операциям Банка России;
2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);
3) операции на открытом рынке;
4) рефинансирование банков;
5) валютное регулирование;
6) установление ориентиров роста денежной массы;
7) прямые количественные ограничения.
Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентных ставок. Процентные ставки Банка России представляют собой минимальные ставки, по которым он осуществляет свои операции.
Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть для них дифференцированы. При нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право взыскивать в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесенных средств, а также штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования. При отзыве лицензии на совершение банковских операций депонированные в Банке России средства используются для погашения обязательств кредитной организации перед вкладчиками и кредиторами (Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» ст. 38).
Под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ними с совершением позднее обратной сделки. Лимит операции на открытом рынке утверждается Советом директоров Банка России.
Под рефинансированием понимается кредитование Банком России коммерческих банков, в том числе учет и переучет векселей. Нормы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.
Под валютным регулированием понимаются прежде всего валютные интервенции Банка России – купля-продажа им иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и суммарный спрос и предложение денег.
Под прямыми количественными ограничениями Банка России понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России вправе применять прямые количественные ограничения в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством РФ.
В соответствии с Федеральным Законом «О Центральном банке РФ» (гл. 10) Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций.
Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями:
• банковского законодательства;
• нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов.
Главная цель банковского регулирования и надзора – поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Функции Банка России по регулированию и надзору за деятельностью кредитных организаций проявляются в самых различных аспектах, в том числе он:
1) устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности. Имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций информацию об их деятельности и требовать разъяснений по полученной информации;
2) регистрирует кредитные организации, выдает им лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их;
3) вправе предъявлять квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации;
4) имеет право запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации. Банк России имеет право не давать согласия на совершение сделки купли-продажи более 20% долей (акций) кредитной организации при неудовлетворительном положении приобретателей долей (акций);
5) вправе устанавливать кредитным организациям обязательные экономические нормативы.
6) регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам;
7) определяет порядок формирования и размеров образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций на возможные потери по ссудам для покрытия валютных, процентных и иных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами.
Экономические нормативы – важнейшее средство управленческого воздействия Банка России на коммерческие банки.
К числу этих нормативов относятся:
1. Минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций.
Минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли.
Этот норматив пересматривается Центральным банком с учетом темпов инфляции.
В соответствии с Законом о банках и банковской деятельности Банк России может для обеспечения равных конкурентных условий всех банков предъявлять дополнительные требования к учредителям совместных банков с участием отечественного и иностранного капитала и банков-нерезидентов относительно максимального и минимального размеров их уставного капиталов.
2. Предельный размер неденежной части уставного капитала.
3. Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков.
Банк России устанавливает максимальный размер риска на одного заемщика в виде определенного процента от общей суммы капитала банка. В понятие риска включается вся сумма вложений и кредитов этому заемщику или группе, а также предоставленные им гарантии и поручительства.
4. Максимальный размер крупных кредитных рисков. Данный норматив представляет собой процентное соотношение совокупной величины крупных рисков к собственным средствам кредитной организации. При этом крупным кредитным риском является объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5 процентов собственных средств кредитной организации. Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25 процентов собственных средств кредитной организации.
5. Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика).
Норматив представляет собой процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной организации.
6. Нормативы ликвидности кредитной организации. Ликвидность – способность банка своевременно обеспечить выполнение своих обязательств перед клиентами. Это может быть осуществлено путем быстрой конверсии различных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении банка, в приемлемые (устраивающие клиентов) платежные средства.
7. Нормативы достаточности капитала.
Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение общей суммы собственных средств кредитной организации к сумме ее активов, взвешенных по уровню риска.
8. Максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения.
9. Размер валютного, процентного и иных рисков.
10. Минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы.
11. Нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц.
12. Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам).
Для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проверяет кредитные организации и их филиалы, направляет им предписания, обязательные для исполнения в целях устранения выявленных в их деятельности нарушений, и применяет предусмотренные ФЗ «О Центральном банке РФ» санкции по отношению к нарушителям. Проверки осуществляются представителями, уполномоченными Советом директоров Банка России, и по их поручению аудиторскими фирмами.
В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право:
1) требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений;
2) взыскивать штраф в размере до 0,1% от размера минимального уставного капитала или
3) ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев. В соответствии с действующим законодательством Банк России может прибегать к более жестким мерам по отношению к кредитным организациям, если ими не выполнены в установленный срок предписания об устранении нарушений или совершенные кредитной организацией операции создали реальную угрозу кредиторам (вкладчикам). В этом случае Банк России вправе:
1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала;
2) потребовать от кредитной организации:
• осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов;
• замены руководителей кредитной организации;
• ее реорганизации;
3) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шести месяцев;
4) ввести запрет на осуществление отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;
5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев;
6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Федеральным Законом «О Центральном банке РФ» (гл. 11) предусматриваются основы взаимоотношений Банка России с кредитными организациями. Речь идет о том, что Банк России не несет ответственности по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не несут ответственности по обязательствам Банка России. Исключение составляют случаи, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.
Банк России проводит консультации с кредитными организациями перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения и рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности.
За период с момента своего создания банковская система Российской Федерации приобрела определенную устойчивость, оформилась законодательно. Центральный банк Российской Федерации в большей степени уделяет внимание своей функции регулирования банковской системы, защиты интересов вкладчиков на стадии создания, деятельности и ликвидации.
Развитие банковской системы имело своим следствием потребность в совершенствовании правового регулирования банковской деятельности, в связи с чем в 1996 г. были внесены изменения в основополагающие документы – ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ФЗ «О банках и банковской деятельности». Новая редакция ФЗ «О банках и банковской деятельности» дала импульс нормотворческой деятельности Центрального банка РФ, большое количество нормативных актов которым было издано в развитие положений Закона.
В новой редакции ФЗ «О банках и банковской деятельности» введено понятие кредитной организации, конкретизирован перечень банковских операций – от них отделены иные операции, совершаемые банками. Поскольку ранее существовало противоречие, так как банковские операций можно совершать только на основании лицензии Центрального банка РФ, то, исходя из буквального понимания Закона, такие операции, как лизинг, выдача поручительств и т. д., могли осуществляться юридическими лицами только на основании лицензии ЦБ РФ, которая давала бы им статус кредитного учреждения.
С целью обеспечения защиты прав вкладчиков в ФЗ «О банках и банковской деятельности» и иных актах установлен ряд требований при создании и лицензировании кредитной организации, таких как минимальный срок деятельности кредитной организации с даты регистрации – 2 года, по истечении которых кредитная организация имеет право ходатайствовать о выдаче ей лицензии на привлечение вкладов граждан в рублях и в иностранной валюте; ответственность учредителей кредитной организации – в течение трех лет с даты ее регистрации они не вправе выходить из состава акционеров (пайщиков).
Порядок регистрации и лицензирования деятельности кредитной организации регулировался многочисленными нормативными актами Центрального банка РФ, каждый из которых регламентировал отдельный аспект создания кредитной организации. Изданием Инструкции, от 27 сентября 1996 г. № 49 «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности» Банк России кодифицировал данные разрозненные документы, кроме того, в ней отражены изменения, внесенные в ФЗ «О банках и банковской деятельности».
Инструкции № 49 консолидировала разрозненные нормативные акты в сфере создания и регистрации кредитных организаций, установила порядок документооборота в системе Центрального банка РФ по регистрации кредитных организаций, четкие сроки рассмотрения документов в подразделениях Банка России. В Инструкции № 49 содержится перечень видов лицензий, выдаваемых кредитным организациям.
Вопросы создания новых банков регулируются также отдельными положениями Инструкции ЦБ РФ от 30 января 1996 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций». Это прежде всего требования к минимальному размеру уставного капитала кредитной организации. В случае, если одним из учредителей кредитной организации является другая кредитная организация, то размеры ее участия в капитале вновь создаваемой кредитной организации ограничены закрепленными в Инструкции ЦБ РФ № 1 нормативами максимального размера на одну инвестицию (Шевчук Д. А. Организация и финансирование инвестиций: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2006).
Основная часть нормативных актов ЦБ РФ, касающихся порядка отзыва лицензии и ликвидации кредитных организаций, была издана в 1996 г. после вступления в силу новой редакции ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст. 20 которой содержит перечень оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.
Таким образом шаг за шагом создается нормативная база для нормальной деятельности банковской системы в Российской Федерации, и в конце концов, мы надеемся, что России удастся соответствовать мировому уровню банковских услуг, а российские банки не будут лопаться как мыльные пузыри от недостатка знаний и опыта у сотрудников банков, некорректного проведения банковских операций, неудовлетворительного состояния законодательной базы, регулирующей деятельность кредитных учреждений (Шевчук Д. А., Шевчук В. А. Деньги. Кредит. Банки. Курс лекций в конспективном изложении: Учеб-метод. пособ. – М: Финансы и статистика, 2006).
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке
Как известно, международная практика различает понятия «банковское регулирование» и «банковский надзор», а также «органы банковского регулирования», «органы банковского надзора». Хотя зачастую бывает трудно определить, чем понятие «регулирование» отличается от понятия «надзор», и тот факт, что они часто используются как взаимозаменяемые, отнюдь не прибавляет ясности. Вместе они создают основу процесса надзора и контроля в банковском секторе. В той или иной форме система банковского надзора существует более 100 лет, в частности, в США и в странах Северной Европы. И только за последние 20 лет стал общепринятым тот факт, что система банковского надзора играет ключевую роль в становлении и развитии как самого финансового сектора, так и экономики в целом. Поэтому не случайно в наше время объектом осуществления всевозможных надзорных функций становятся все больше областей хозяйственной деятельности.
Основные положения концепции банковского надзора основаны на количественной теории денег в части соблюдения определенного нормированного порядка их мультипликации в процессе осуществления банковских операций и предупреждения системных рисков. При этом важную роль играет капитализация банков, т. е. инвестирование доходов, направленное на приращение их капитала. Если в 2000 г. отмечалась недостаточная капитализация банков на уровне 3,6 %, а отношение активов банковского сектора РК к ВВП — 15 %, то в последующие годы в связи с экономическим ростом эти показатели существенно увеличились (табл. 1 ). Данные таблицы 1 свидетельствуют о повышении уровня финансового посредничества банков в последние годы.
В системе надзорного регулирования важное место отводится пруденциальным нормативам, которые являются обязательными экономическими нормативами для всех банков второго уровня. В свою очередь посредством пруденциальных нормативов осуществляется дистанционный банковский надзор.
Дистанционный надзор — это аналитический разумный надзор, который заключается в систематическом анализе представленной банками ежемесячной и ежеквартальной отчетности. Пруденциальные нормативы установлены для обеспечения финансовой устойчивости банка, достижения стабильности денежно-кредитной системы, защиты интересов вкладчиков.
Функционирование денег с участием финансовых посредников (банков) соединяет воедино в непрерывный процесс производство, распределение, обмен и потребление общественного продукта, выступая в качестве самостоятельной формы меновой стоимости, средства обращения, платежа и накопления. С другой стороны, банки, осуществляя операции и предоставляя услуги, производят вторичную эмиссию денег, т.е. эмиссию безналичных денег. Поэтому на микроуровне эффективность банковского надзора проявляется в реализации активной капитализации банков при сохранении их финансовой устойчивости и стимулов накопления, денежных ресурсах в банках.
На макроуровне задача надзора — это регулирование функционирования финансово устойчивой банковской системы, осуществляющей растущую мультипликацию денег при сохранении и укреплении надежности своей деятельности.
С 2004 г. установление ряда пруденциальных нормативов в РК от Нацбанка РК перешло к Агентству финансового надзора. С целью ограничения внешних заимствований банков в 2007 г. были введены новые пруденциальные нормативы — к8 и к9.
На 1.01.2008 г. установлены следующие пруденциальные нормативы:
1) минимальный размер собственного капитала банка;
2) коэффициент достаточности собственного капитала банков к1; к2; к3;
3) максимальный риск на одного заемщика, связанного с банком особыми отношениями (0,10), и прочих заемщиков (0,25);
4) коэффициент ликвидности к4;
5) коэффициент максимального размера инвестиций банка к5;
6) лимиты открытой валютной позиции к6;
7) коэффициент максимального лимита краткосрочных обязательств перед нерезидентами РК, к7 (введен с 01.10.2006 г.);
8) коэффициент капитализации банков к обязательствам перед нерезидентами, к8;
9) коэффициент капитализации банков к обязательствам перед нерезидентами к9.
Последние два коэффициента к8 и к9 введены с 1.04.2007 г. и различаются тем, что при расчете
к 8 не учитываются долговые ценные бумаги, выпущенные банком или дочерней организацией. Выполнение отдельных пруденциальных нормативов банками приведено в таблице 2. Из данных таблицы 2 видно, что 3 банка из 34 по состоянию на 1 декабря 2007 г. не выполнили отдельные нормативы. Среди них АО «БанкТуранАлем», ДБ АО «Банк Казахстан», АО «Экспрессбанк». Однако к началу 2008 г. эти банки исправили свое положение .
В целом размер совокупного расчетного собственного капитала банков второго уровня с начала 2008 г. увеличился на 9,1 млрд.тенге (0,5 %) и составил по состоянию на 1 февраля 2008 г. 1789,3 млрд.тенге. Показатели адекватности собственного капитала банковского сектора по состоянию на 1 февраля 2008 г. составили к1 — 0,12 при нормативе — 0,06, к2 — 0,14 при нормативе —0, 12 (табл. 3) .
По состоянию на 1 февраля текущего года уровень ликвидности банковской системы сохранялся на избыточном уровне. Сводный коэффициент текущей ликвидности составил 1,61 при минимальной норме для одного банка — 0.3, коэффициент краткосрочной ликвидности — 1,02 при минимальной величине — 0,5. На 1 февраля 2008 г. банками второго уровня был получен совокупный чистый доход после уплаты подоходного налога в размере 7,1 млрд.тенге. Совокупный размер доходов составил 211,8 млрд.тенге, расходов — 204,7 млрд.тенге. В структуре процентных доходов наибольшую долю занимают доходы, связанные с получением вознаграждения по займам, предоставленным клиентам, — 91,3 %, или 108,3 млрд.тенге, а в структуре процентных расходов — расходы, связанные с выплатой вознаграждения по требованиям клиентов, — 65,4 %, или 41,9 млрд.тенге . Несмотря на мрачные прогнозы на 1 квартал 2008 г. банки в целом справились с выполнением своих обязательств как перед резидентами, так и нерезидентами РК. Тем не менее с учетом внешних рисков, связанных с мировым финансовым кризисом в условиях глобализации, АФН РК предполагает в ближайшее время:
- — принять поправки, предусматривающие ужесточение коэффициентов к8 — отношение обязательств перед нерезидентами без учета долговых ценных бумаг, выпущенных банком или дочерней организацией специального назначения (SPV) к размеру собственного капитала банка до уровня — 2 и к9 — отношение суммы обязательств перед нерезидентами и обязательств по выпущенным долговым ценным бумагам к размеру собственного капитала до уровня — 4, с отсрочкой введения данных мер до 1 июля 2009 г. При этом преследуется цель — предотвращение нового витка внешних заимствований банков второго уровня и сокращение зависимости от их фондирования от оптового финансирования;
- — снизить предельное значение максимального размера крупных рисков ссудного портфеля банков к собственному капиталу банка (с 800 до 500 %) в целях усиления контроля за неадекватными темпами роста кредитного портфеля банков для сбалансированности рисков в отношении к капиталу и в соответствии с рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору и рекомендациями консультантов МВФ;
- — принять меры по совершенствованию правовой основы применения банками механизма секьюритизации активов.
Безусловно, пруденциальные нормативы необходимо приводить в соответствие с требованиями Базельского комитета и, в частности, с Соглашением по капиталу. Однако банкиры обращают внимание на то, что АФН предлагает единственную методику расчета резервирования капитала по операционным рискам — базовую. Подход технологически простой, однако предъявляет более высокие требования к достаточности капитала. Наряду с принятым АФН для каждого из рисков — рыночного, кредитного, операционного — существует еще два подхода: стандартизированный и основанный на внутренней оценке. Для крупных банков наиболее предпочтителен последний. Для применения этого метода финансовый институт должен отвечать ряду критериев, установленных Базельским соглашением. Может быть стоило дать банкам время для диагностики готовности к применению того или иного метода, после чего предоставить банкам право выбрать оптимальный подход? Однако такую опцию проект вносимых изменений не предполагает, хотя до сих пор самые важные вопросы в финансовой сфере решались в рамках круглых столов, и банкиры были готовы к изменениям.
Особый интерес вызывает изменение механизма формирования минимальных требований. Еще в начале года председатель Национального банка Анвар Сайденов говорил о том, что его ведомство будет взвешенно и аккуратно решать вопросы изменения резервных требований: «Это действительно очень сильный инструмент, и его необходимо предпринимать с большой осторожностью, поскольку внедрение определенной модели по данным требованиям может, в частности, повлиять на внешнее заимствование банков» .
По данным АФН на 1 июня 2007 г. доля внешних обязательств банков в общем объеме обязательств данного сектора составляла 42,2 %, что является достаточно рисковым показателем . Видимо, это и сыграло свою роль при выборе модели, и сознательно выбран тот вариант определения структуры обязательств банков, который как раз влияет на внешнее заимствование. Причем чтобы минимизировать риски банков, связанных с увеличением объема внешнего заимствования, будет расширена база расчета минимальных резервных требований в части внешних обязательств банков, а также усовершенствован порядок формирования резервных активов. В расчет будут включены обязательства перед нерезидентами, независимо от срока их погашения. Ранее в расчет принимались только обязательства, срок погашения которых наступает в течение текущего и последующего месяцев. Вместе с тем обязательства перед нерезидентами уменьшаются на сумму отдельных внешних активов банка, т.е. не учитываются средства, привлеченные и размещенные за рубежом. Таким образом, обязательства перед нерезидентами рассчитываются как положительная разница между суммой внешних обязательств и внешних резервных активов банка.
Также изменен перечень резервных активов, в которые должны размещаться активы банков в целях выполнения минимальных резервных требований. Он будет включать только наличные тенге и деньги на корреспондентских счетах в Национальном банке. Так, из перечня исключены вклады в Национальном банке, кредиты «овернайт», предоставленные Нацбанку, аффинированное золото.
В настоящее время казахстанские банки обязаны поддерживать резервы в размере 6 % от текущих обязательств, а вводимые нормы значительно ужесточают требования к банкам, которые будут вынуждены увеличить резервы и перераспределить резервные активы.
Цель этих нововведений: во-первых, повлиять на сокращение объемов внешних заимствований банков, во-вторых, снизить избыточную ликвидность в банковском секторе.
По прогнозу финансовых аналитиков, результатом может стать понижение избыточной ликвидности банковского сектора, понижение кредитного мультипликатора, соответственно, понижение объемов кредитов экономике. Более того, из-за повышения стоимости выпусков евробондов в результате данных изменений снизится маржа банков, что может привести к повышению ставок по кредитам.
Еще один негативный момент — потенциально возможное уменьшение внешних заимствований. По мнению многих банкиров, ужесточение правил резервирования может серьезно скорректировать внешние заимствования, потому что резервные требования оказывают серьезное влияние на основных игроков.
Казахстанским банкам, переживающим не лучшие времена, не приходится рассчитывать на снисхождение регуляторов. Агентство финансового надзора (АФН) подготовило изменения в пруденциальные нормативы, часть из которых носит ужесточающий характер.
В апреле этого года, еще до возникновения кризисных явлений на международных финансовых рынках АФН, обеспокоенное резким ростом внешних заимствований казахстанских банков, решило ограничить зарубежное фондирование, привязав его к собственному капиталу финансовых институтов. Согласно установленным лимитам, внешние займы крупнейших казахстанских банков (капитал которых превышает 200 млрд. тенге) могут превышать их собственный капитал не более чем в 4 раза, а внешние займы с учетом выпущенных долговых ценных бумаг — не более чем в 6 раз. «Сегодня АФН предлагает снизить эти лимиты до 2,5 и 5 соответственно, — сообщила заместитель председателя этого ведомства Елена Бахмутова. — Эти коэффициенты предлагается ввести с 1 января 2009 года, то есть с отсрочкой. У банков есть возможность увеличить свой акционерный капитал», — добавила она . По словам г-жи Бахмутовой, принимаемые меры направлены на то, чтобы после стабилизации ситуации на международных рынках капитала фондирование казахстанских банков в меньшей степени было зависимо от так называемого «оптового финансирования». «Это то, о чем очень долго говорили рейтинговые агентства, международные аналитики и регуляторные органы», — отметила она . Под оптовым финансированием понимаются прямые кредиты, полученные на синдицированной или двусторонней основе, а также выпуск бумаг, в том числе еврооблигаций. Предлагая новые нормативы, регулятор делает посыл рынку о том, чтобы в будущем, как минимум, около трети обязательств банков было ориентировано на внутреннюю депозитную базу юридических и физических лиц, что приблизительно соответствует сегодняшнему положению дел.
«Введение новых нормативов значительно снижает возможность банка привлекать средства от нерезидентов и способствует удорожанию привлекаемых средств и, соответственно, удорожанию средств для кредитования», — прокомментировал предложение АФН председатель правления Банка ТуранАлем (БТА) Роман Солодченко. По его мнению, ограничение внешних заимствований приведет к усилению конкуренции между банками за средства на внутреннем рынке, увеличению ставок по депозитам. Это, в свою очередь, выльется в повышение стоимости кредитных ресурсов и снижение темпов развития экономики.
Второе предложение АФН касается увеличения взвешивания активов с повышенной степенью риска для расчета адекватности капитала. Реализация этого предложения приведет к тому, что риск активов казахстанских банков, размещенных в зонах с льготным налогообложением, будет оцениваться на уровне 200 %, что вынудит банки адекватно наращивать собственный капитал. Сегодня активы, размещенные среди нерезидентов, не имеющих рейтинга на уровне «ВВ-«, взвешиваются со степенью риска 150 %. Данный норматив планировалось ввести в действие с начала 2008 г., однако регулятор пошел на отсрочку до 1 апреля.
Однако считается, что это требование вполне разумное, так как оно будет распространяться на зарегистрированных в офшорах заемщиков, неизвестных казахстанскому регулятору, не имеющих необходимого рейтинга, причем решивших оптимизировать свои налоги. «Регулирование не должно способствовать оптимизации налогов и уходу от налогообложения. Поэтому мы считаем, что такой подход разумен. Если заем выдан на долгосрочный проект, при этом реализуется, понятно, не в оффшорной стране, а в Казахстане либо в России, Киргизии, Украине, то надо просто поменять заемщика или взять созаемщика, и тогда требование по оффшорам к этому проекту не будет применяться, и все», — считает АФН .
По мнению АФН считается, что введение этой нормы в первую очередь коснется тех банков, которые «сильно занимали на внешнем рынке и достаточно глубоко входили в нерезидентский рынок, особенно в самый рисковый его сегмент — кредитование». «А это характерно для нескольких банков, которые ведут широкую экспансионистскую политику. И если эти банки считают, что они в состоянии присутствовать на этих рынках, значит, их капитал должен быть соразмерен этим рискованным активам» .
Таким образом, ряд пруденциальных нормативов для сдерживания рисков, которые следует приветствовать, имеют отношение к ссудным портфелям банков, включая нормативы кредитования связанных лиц, рисков кредитования, связанного с недвижимостью, и внешних кредитов. Ввиду быстрого роста цен на недвижимое имущество и продолжающейся волны ипотечного кредитования и кредитования строительства, возможно, придется рассмотреть вопрос о дальнейшем ужесточении соотношения в процентах между основной суммой кредита и оценочной стоимостью актива, предоставленного в его обеспечение, и системы рейтинга заемщиков по их платежеспособности для классификации ссуд, особенно в том случае, если замедление темпов роста кредита под влиянием ужесточения денежно-кредитных условий отстанет от желательного.
Миссия МВФ решительно поддерживает меры, рассматриваемые в настоящее время и направленные на ужесточение требований к ликвидности иностранных обязательств, дальнейшее снижение лимитов чистой открытой позиции и введение лимитов на краткосрочное внешнее заимствование — в том числе на более долгосрочное заимствование с возможностью досрочного погашения — по отношению к капиталу банка. Эти меры могли бы временно поддерживаться более высокими резерв- ными требованиями по иностранным обязательствам по сравнению с внутренними обязательствами. Кроме того, миссия отмечает наличие значительных расхождений в данных по внешним обязательствам банков, составленных НБК и Агентством по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН), что тоже явилось предметом дискуссий в настоящее время.
Устранение этих расхождений должно стать высокоприоритетной задачей для оценки фактического профиля сроков погашения банковского долга; следует также организовать систематический мониторинг профиля будущего погашения долга. Это будет способствовать оценке будущих пиковых периодов погашения долга и соответствующего риска пролонгации для банковской системы в целом. Меры по регулированию должны опираться на действенный надзор, с тем чтобы обеспечить их соблюдение банками. Повышение периодичности и углубление инспекций на местах, особенно незапланированных тематических проверок, и совершенствование дистанционного стресс-тестирования и мониторинга моделей ликвидности банков и анализа несоответствия по срокам погашения будут важнейшими составляющими интенсификации надзорной деятельности. Сохранение независимости АФН будет залогом доверия к агентству и эффективности его работы. Кроме того, вероятно, потребуется расширить надзорные ресурсы в АФН, которые отстают от темпов развития банковской системы, и поддерживать заработную плату на надлежащем уровне для привлечения и удержания квалифицированных специалистов в области надзора. В свете растущих рисков АФН должно быть готово оперативно рассмотреть любые нарушения пруденциальных нормативов и, в случае возникновения трудностей, вмешаться и решить вопрос до появления какого-либо эффекта цепной реакции.