Бюджетные средства

5

Основные дополнения и изменения, отраженные в Методических рекомендациях по составлению плановых реестров расходных обязательств Российской Федерации, исполняемых главными распорядителями средств федерального бюджета, на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов

Общая часть:

1. Расходное обязательство Российской Федерации, включенное в плановый реестр расходных обязательств Российской Федерации, исполняемых главным распорядителем средств федерального бюджета, на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (далее – плановый реестр расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета), приводится с учетом группировки раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов классификации расходов федерального бюджета, по которым отражаются бюджетные ассигнования на его исполнение. Бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств Российской Федерации, включенных в плановый реестр расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета, указываются в разрезе кодов классификации расходов федерального бюджета в соответствии с указаниями о порядке применения Бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 30.12.2009 № 150н, с учетом изменений, приведенных в Методических указаниях по распределению бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов федерального бюджета на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.

2, абзац 6:

? расходные обязательства Российской Федерации по предоставлению межбюджетных трансфертов (за исключением обязательств по социальному обеспечению населения) (Р-5);

4. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к публичным нормативным обязательствам относятся публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях (далее – «статусные» лица).

Пунктом 4 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что каждому публичному нормативному обязательству присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.

Каждый вид пенсий, пособий, компенсаций, иных выплат физическим лицам, относящимся к отдельным категориям граждан, определенным соответствующим федеральным законом (нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации), входящий в состав публичных нормативных обязательств Российской Федерации, отражается в плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета в качестве отдельного расходного обязательства.

Расходные обязательства Российской Федерации, относящиеся к публичным нормативным обязательствам, отражаются в плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета по соответствующему типу расходного обязательства в зависимости от отраслевой принадлежности федерального закона или иного нормативного правового акта, обуславливающего возникновение публичного нормативного обязательства, и (или) согласно уникальным кодам целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета, используемым для отражения соответствующих расходов.

В частности, расходное обязательство Российской Федерации по выплате лицам, ведущим активную, плодотворную просветительскую и миротворческую деятельность, способствующую утверждению непреходящих нравственных ценностей, консолидации общества и получившую широкое общественное признание в России, государственной премии Российской Федерации, установленное Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2006 г. № 233 «О Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарной деятельности», является публичным нормативным обязательством вне зависимости от типа расходного обязательства, к которому оно относится.

Особенности отражения в плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета публичных нормативных обязательств определены в разделе II настоящих Методических рекомендаций.

Перечень публичных нормативных обязательств Российской Федерации, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, на 2011 и плановый период 2012 и 2013 годов (далее – Перечень) приведен в приложении № 1 к настоящим Методическим рекомендациям. Электронная версия Перечня размещена на официальном сайте Минфина России в разделе «Бюджетная реформа», подразделе «Реестр расходных обязательств» раздела «Бюджетирование, ориентированное на результат» (http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/resoriented/registry/regulatoryframework/).

При формировании планового реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета в части публичных нормативных обязательств следует руководствоваться Перечнем. Представленный Перечень не является закрытым. Расходные обязательства, не вошедшие в Перечень, должны быть отражены в Реестре в порядке, установленном настоящими Методическими рекомендациями.

Публичные нормативные обязательства Российской Федерации возникают и исполняются в соответствии с положениями федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Расходные обязательства Российской Федерации по выплате пенсий, пособий, компенсаций и оказанию иных мер социальной поддержки гражданам, утратившим соответствующий статус по основаниям, предусмотренным соответствующим статусным федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, относятся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации.

Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации по выплате пенсий, пособий, компенсаций и оказанию иных мер социальной поддержки членам семей «статусных» лиц в случае их гибели (смерти) при исполнении служебных обязанностей, либо смерти вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) следует относить к публичным нормативным обязательствам, если указанные меры социальной поддержки предоставляются физическому лицу в денежной форме и указанными нормативными правовыми актами установлен их размер (порядок его индексации).

Нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства Российской Федерации по осуществлению социальных выплат населению и предусматривающие предельный размер таких выплат и (или) методику его исчисления, являются основанием возникновения публичных нормативных обязательств Российской Федерации. Например, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», устанавливает публичное нормативное обязательство Российской Федерации по предоставлению гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и их семьям денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений в размере, не превышающем 15 000 руб. (в гг. Москве и Санкт-Петербурге).

Основаниями возникновения расходных обязательств, относящихся к публичным нормативным обязательствам, являются не только положения федеральных законов в сфере социального обеспечения, но и отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, расходы федерального бюджета на исполнение которых подлежат отражению не по разделу «Социальная политика», а по иным разделам классификации расходов бюджетов.

Расходные обязательства по выплате стипендий лицам, не относящимся к «статусным» лицам необходимо отражать в плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета как публичные нормативные обязательства Российской Федерации. В частности, расходные обязательства по выплате ежемесячной стипендии Президента Российской Федерации членам спортивных сборных команд Российской Федерации и их тренерам, а также чемпионам Олимпийских игр, чемпионам Паралимпийских игр и чемпионам Сурдлимпийских игр, входивших в состав сборных команд СССР и (или) Российской Федерации, относятся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации.

К публичным нормативным обязательствам Российской Федерации не относятся расходные обязательства по выплате стипендий обучающимся в федеральных образовательных учреждениях и иным «статусным» лицам.

Расходные обязательства Российской Федерации по социальному обеспечению населения, исполняемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, не подлежат отражению в Реестре расходных обязательств в составе публичных нормативных обязательств Российской Федерации.

6. В соответствии с пунктом 1 статьи 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. В плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета в качестве расходных обязательств по социальному обеспечению населения отдельно приводятся публичные нормативные обязательства Российской Федерации и публичные обязательства Российской Федерации, не относящиеся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации. Большая часть публичных нормативных обязательств Российской Федерации, разъяснения по которым приведены в пункте 4 настоящих Методических рекомендаций, относится к расходным обязательствам Российской Федерации по социальному обеспечению населения (тип Р-2).

Расходные обязательства по обеспечению населения жильем в социальных целях, за исключением обеспечения жильем государственных служащих, сотрудников системы государственных академий наук, следует относить к публичным обязательствам Российской Федерации, не относящимся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации. Основаниями возникновения публичных обязательств Российской Федерации, не относящимся к публичным нормативным обязательствам Российской Федерации, являются положения федеральных законов и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В части заполнения планового реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета:

15, абзац 5:

Наименование публичного нормативного обязательства, указываемое в графе 3 Реестра, должно соответствовать наименованию публичного нормативного обязательства, указанному в Перечне.

16, абзац 6:

В графах 4-13 Реестра указываются реквизиты нормативного правового акта, устанавливающего публичное нормативное обязательство, и номера его разделов, глав, статей, частей (пунктов), подпунктов, абзацев, соответствующие правовому основанию возникновения данного публичного нормативного обязательства, указанному в Перечне.

17, абзацы 2 и 5:

В случае если код действующей классификации расходов федерального бюджета, по которому отражаются бюджетные ассигнования на исполнение расходного обязательства в отчетном финансовом году – 2009 году и в текущем финансовом году – 2010 году, отличен от кода классификации расходов федерального бюджета с учетом изменений, приведенных в Методических указаниях по распределению бюджетных ассигнований, по которому отражаются бюджетные ассигнования на исполнение расходного обязательства в очередном 2011 году и в плановом периоде 2012 и 2013 годов, данные коды классификации расходов приводятся в обособленных строках Реестра. При этом в строке Реестра с действующим кодом классификации расходов федерального бюджета в графах 24, 25 и 26 Реестра ставятся прочерки, а в строке Реестра с новым кодом классификации расходов федерального бюджета прочерки ставятся в графах 21, 22 и 23 Реестра.

Код классификации расходов федерального бюджета, по которому предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение публичного нормативного обязательства в очередном 2011 году и в плановом периоде 2012 и 2013 годов, включаемого в Реестр (графы 16-20 Реестра), должен соответствовать коду классификации расходов федерального бюджета, который указан в Перечне для соответствующего публичного нормативного обязательства. В части публичных нормативных обязательств по выплате государственных премий и стипендий (строки 32-35, 38 и 39 Перечня), в графах 16 и 17 Реестра указываются коды разделов и подразделов классификации расходов бюджета, применяемые для отражения расходов федерального бюджета в соответствующей сфере деятельности согласно их отраслевой принадлежности.

19, абзацы 4, 5 и 6:

Расходы, отражаемые в Отчете об исполнении бюджета главного распорядителя средств федерального бюджета, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (код формы по ОКУД 0503127) по виду
расходов 039 «Финансирование расходов, осуществляемое за счет средств, поступающих от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными организациями», не являются бюджетными ассигнованиями федерального бюджета на исполнение расходных обязательств Российской Федерации и, в связи с этим, не подлежат включению в плановый реестр расходных обязательств Российской Федерации, исполняемых главными распорядителями средств федерального бюджета, на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. Также при указании данных бюджетной отчетности за 2009 год в графе 22 не приводятся расходы, осуществленные российскими загранучреждениями за счет поступлений средств в иностранной валюте от разрешенных видов деятельности, включая доходы от использования федеральной собственности за рубежом.

В графе 23 Реестра приводятся данные о бюджетных аасигнованиях на 2010 год в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета с учетом изменений по состоянию на 01 августа 2010 года. Бюджетные ассигнования по расходам федерального бюджета на 2010 год по состоянию на 01 августа 2010 года размещены на официальном сайте Минфина России в разделе «Федеральный бюджет», подразделе «Бюджетная роспись» (http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/budj_rosp/).

В графах 24, 25 и 26 Реестра приводятся данные о бюджетных ассигнованиях на очередной 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, которые рассчитываются главным распорядителем средств федерального бюджета по методике (формуле), код которой указан в графе 27 Реестра. Общие объемы бюджетных ассигнований на 2011, 2012 и 2013 годы, приведенные в плановом реестре расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета, не должны превосходить соответствующих объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю средств федерального бюджета в соответствии с предельными объемами бюджетных ассигнований федерального бюджета на очередной 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, доведенными письмом Минфина России от 02.08.2010 № 16-01-05/53.

23. В графе 28 Реестра, заполняемой только для расходных обязательств Российской Федерации, относящихся к публичным нормативным обязательствам, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, указывается код публичного нормативного обязательства.

Код публичного нормативного обязательства устанавливается в структуре: «ПНО-000», где первые три символа неизменны и указывают на принадлежность расходного обязательства к публичным нормативным обязательствам, после символов «ПНО-» указывается порядковый номер соответствующего публичного нормативного обязательства, указанный в Перечне (при однозначном или двузначном порядковом номере с использованием в первом и втором или в первом знаке символа «0»).

В случае включения в Реестр расходных обязательств публичного нормативного обязательства, не вошедшего в Перечень, такому публичному нормативному обязательству присваивается код «ПНО-999».

Для расходных обязательств Российской Федерации, не относящихся к публичным нормативным обязательствам, в графе 28 Реестра ставится прочерк.

IV. Порядок заполнения Расчетов по бюджетным ассигнованиям федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств в 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов (приложение № 4 к настоящим Методическим рекомендациям)

29. В заголовочной части Расчетов по бюджетным ассигнованиям федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств в 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов согласно приложению № 4 к настоящим Методическим рекомендациям (далее – Расчеты) указываются дата заполнения (в кодовой части дата заполнения указывается в формате «XX.XX.XXXX», где первые 2 знака — день, следующие 2 знака – месяц и 4 знака – год), наименования и коды соответственно субъекта бюджетного планирования, в ведении которого находится главный распорядитель средств федерального бюджета, и главного распорядителя средств федерального бюджета, а также вид реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета (плановый) и в кодовой части код планового реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета – код 2.

30. В графе 1 Расчетов указывается код публичного нормативного обязательства, указанный в графе 28 Реестра.

31. В графе 2 Расчетов указывается наименование публичного нормативного обязательства, соответствующее наименованию данного расходного обязательства, указанному в графе 3 Реестра.

32. В графах 3, 4, 5 и 6 Расчетов указывается код соответственно раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов классификации расходов федерального бюджета, по которым предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение публичного нормативного обязательства, который должен быть идентичен коду раздела, подраздела, целевой стати и вида расходов, указанному в графах 16, 17, 18 и 19 Реестра для бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства в очередном 2011 году и в плановом периоде 2012 и 2013 годов.

33. В графах 7, 8, 9 и 10 Расчетов приводятся среднегодовые размеры выплат на одного человека по публичным нормативным обязательствам на текущий и очередной годы, а также первый и второй годы планового периода. Значения в указанных графах приводятся в рублях, с одним знаком после запятой.

34. В графах 11, 12 и 13 Расчетов приводятся сведения о прогнозируемой численности получателей выплат соответственно на очередной год, первый и второй годы планового периода по каждому публичному нормативному обязательству, включенному в Реестр.

35. В графах 14, 15 и 16 Расчетов указываются данные об объемах бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения публичных нормативных обязательств, включенных в Реестр.

Объемы бюджетных ассигнований, указываемые в графах 14-16 Расчетов, приводятся в тысячах рублей, с одним знаком после запятой.

В части представления плановых реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета в Минфин России:

36, абзацы 2 и 6:

Плановые реестры расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета, находящихся в ведении субъекта бюджетного планирования, не содержащие сведений, составляющих государственную тайну, с приложениями, подготовленными в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями, представляются в Минфин России (в курирующий департамент согласно приложению № 28 к Методическим указаниям по распределению бюджетных ассигнований, доведенных письмом Минфина России от 02.08.2010 № 16-01-05/53) с сопроводительным письмом руководителя (заместителя руководителя) субъекта бюджетного планирования на бумажном носителе (в одном экземпляре) и в электронном виде по электронной почте (в утвержденных Минфином России форматах файлов) на адрес t_rro_rf@minfin.ru.

В случае, когда главный распорядитель средств федерального бюджета является субъектом бюджетного планирования, плановый реестр расходных обязательств, сведения о правовых основаниях возникновения расходных обязательств и расчеты по бюджетным ассигнованиям федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств визируются только в части субъекта бюджетного планирования.

38. При наличии несогласованных вопросов при распределении предельных объемов бюджетных ассигнований субъекты бюджетного планирования после их рассмотрения Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период и внесения соответствующих изменений в распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2013 годы по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов федерального бюджета в течение 3 рабочих дней представляют в Минфин России скорректированные плановые реестры расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым внесены изменения, с приложениями, подготовленными в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями.

Вопросы государственных финансов, государственного и территориальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических, интересов российских экономистов.  

Изменились межбюджетные отношения. Территориальные бюджеты (региональные, местные) получили большую самостоятельность, в первую очередь в сфере расходования средств. Территориальные органы власти стали самостоятельно определять направления использования бюджетных ресурсов.  
Были внесены изменения в формирование территориальных бюджетов. В вышестоящих бюджетах (федеральном, региональных) были созданы фонды финансовой помощи, из которых в нижестоящие бюджеты стали поступать трансферты, размер которых определялся по единой методике, учитывающей налоговый потенциал и численность населения территорий.  
Следует отметить, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов — дорожный, -экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др.  
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (территориальные бюджеты) i  
Кроме федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), в бюджетную систему входят государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов РФ обязательного медицинского страхования). Средства этих фондов по экономическому содержанию и направленности их использования мало чем отличаются от бюджетных средств. До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, в настоящее время имеется тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет. Так, в 1999 г. в бюджет включены средства внебюджетного Федерального дорожного фонда РФ.  
Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.  
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.  

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки, для сбалансирования территориальных бюджетов используются дотации, субвенции и субсидии.  
Однако дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.  
Тем не менее полностью исключить их как метод наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.  
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Однако при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.  
В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.  
Горизонтальная модель . Для бюджетной системы дореволюционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования территориальных бюджетов  
Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.  
Веерная модель. Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 30-е годы. Этому способствовало то, что, во-первых, территориальные бюджеты были включены в государственный бюджет СССР. Во-вторых, работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов. Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма  
Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели  
Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков I) низка доля собственных доходов территориальных бюджетов 2) велик элемент субъективности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следователь-  
Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин выступали плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).  
Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами регионального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышалась заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за  
Далее предлагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности нижестоящих территорий в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории.  
Определение для всех республик единых нормативов отчислений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавало бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.  
Предлагалось также составление двух территориальных бюджетов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содержания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятельности в регионе.  
Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии  
Детализация, группировка доходов и расходов облегчают проверку включаемых в бюджет данных, сопоставление смет однородных ведомств, учреждений территориальных бюджетов за несколько лет, определение динамики поступлений и удельного веса различных доходов и расходов или степени удовлетворения каких-либо потребностей.  
Банк России совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов.  
В связи с тем, что рост населения и изменения его структуры оказывают непосредственное влияние на развитие всех отраслей местного хозяйства, а следовательно, на развитие территориальных бюджетов, большое внимание в прогнозировании уделяется анализу перспектив демографических изменений. Демографическое прогнозирование позволяет определять направления использования средств, т.е. выявлять приоритеты в финансировании отраслей местного хозяйства.  
Функциональная зависимость объема территориальных бюджетов от роста численности населения описывается уравнениями  
В первом случае взята линейная модель, во втором — параболическая. Коэффициенты корреляции этих уравнений показали большую тесноту в изучаемых связях. И это вполне понятно, так как размеры расходов территориальных бюджетов зависят в первую очередь от численности населения, для которого эти расходы предназначены.  
С помощью этих экономико-математических моделей можно рассчитывать не только размеры общих расходов территориальных бюджетов, но и расходов на народное хозяйство, социально-культурные мероприятия.  
Проекты территориальных бюджетов. Эти проекты составляются финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для составления проектов бюджетов территориальные финансовые органы имеют право на получение информации не только от территориальных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов.  
Порядок организации и проведения работ по составлению проекта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в Министерстве финансов РФ.  
Федеральное казначейство может также осуществлять исполнение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и территориальными органами власти.  
Эти задачи — общие для всех бюджетов. Анализ же территориальных бюджетов позволяет определить  
В современной практике работы финансовых органов применяются главным образом анализы исполнения бюджетных показателей, а вопросы, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.  
Анализ устойчивости территориального бюджета. Степень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных (предопределенных) бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы — понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения, т.е. направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или льготных условиях услуги и товары населению.  
Для определения степени устойчивости территориальных бюджетов можно использовать методы, приведенные в табл. 7.1.  
Эти коэффициенты позволяют объективно оценить состояние территориальных бюджетов, выявить факторы, влияющие на это состояние.  
Перечислите типы устойчивости состояния территориальных бюджетов. Какие количественные критерии характеризуют каждое из состояний  
В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации — это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.  
В основе процесса распределения расходов и доходе .- чежду звеньями бюджетной системы заложен принцип раг нства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.  
Доходы территориальных бюджетов. Для обеспечения расходов территориальные бюджеты должны иметь соответствующие лоходы. Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.  
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федераль-ного и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленной правительством методике и формуле.  

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название котловая , или одноканагьная , и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования ряда регионов.  
Прогнозирование развития территориальных бюджетов. Бюджетное прогнозирование, и в первую очередь прогнозирование территориальных бкцгжетов, связано с распространением в 70-е годы практики разработки перспективных комплексных планов экономического и социального развития территорий, в которых необходимо было производить прогнозные расчеты бюджетных показателей как основу планирования финансового обеспечения мероприятий, предусмотренных этими планами. Методология прогнозирования территориальных бюджетов впервые в нашей стране была разработана и апробирована в 1976 г. Г.Б. Поляком в ходе подготовки и реализации комплексных планов экономического и социального развития административно-территориальных единиц. Проблемы территориального бюджетного прогнозирования отражены также в работах С. К. Битокова, Н.М. Дементьевой, ГЛ. Тулебаева.  
В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов территориальных бюджетов территориальный исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган Ешасти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.  

2.7. БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА КАК ПРЕДМЕТ ПРЕСТУПНОГО ПОСЯГАТЕЛЬСТВА

Киршина Елена Анатольевна, адъюнкт. Место учебы: Нижегородская академия МВД России. Подразделение: кафедра уголовного и уголовно-исполнительного права. E-mail: kirshina-91@mail.ru

Аннотация: В рамках статьи рассматриваются проблемы применения норм уголовного законодательства, устанавливающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, обусловленные технико-юридическим несовершенством нормативных установлений.

Ключевые слова: бюджетные средства, хищение имущества, нецелевое расходование, государственные фонды.

BUDGET AS THE SUBJECT OF A CRIMINAL ASSAULT

В условиях российской действительности одним из значимых направлений уголовной политики государства является эффективное противодействие криминальным посягательствам на общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования, распределения и освоения бюджетных средств. Только при условии надежной охраны сферы бюджетных отношений возможна реализация государственной политики, позволяющей обеспечивать результат поступательного развития общественных процессов и выполнение социальных обязательств перед гражданами. Отметим, именно бюджетная сфера стала одним из основных объектов криминальных посягательств. Причем ситуация усугубляется в связи с хищениями бюджетных средств, в подавляющем большинстве случаев, они совершаются в результате коррупционных преступлений в составе организованных преступных формирований .

Главную цель бюджетной политики любого самостоятельного субъекта международного права составляет устойчивая положительная динамика развития социально-экономических отношений как в государстве в целом, так и в его отдельных регионах. В конечном итоге слаженная работа органов власти и управления, решение ими целей и задач, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами, напрямую зависит от материальных возможностей государства, которые определяются доходной частью бюджета и его рациональным распределением.

Изложенное свидетельствует о необходимости научных изысканий теоретико-прикладного характера, направленных на выявление имеющихся технико-юридических дефектов нормативного инструментария, регулирующего порядок наполнения государственной казны, а также распределения и расходования бюджетных средств. Безусловно, ревизия нормативно-

правовых актов должна носить комплексный характер и включать в себя законодательные акты как гражданско-правового, так и криминалистического содержания.

Из всей совокупности проблем, характеризующих общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации бюджетной политики России, в настоящее время особую актуальность приобретает нецелевое расходование выделяемых государством ассигнований.

О значимости указанной проблемы свидетельствует выступление Д.А. Медведева на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, указавшим на трудности социально-экономических условий, при которых государством изысканы возможности для поддержания финансовой системы и реального сектора экономики. Выделенные государством денежные средства зачастую тратятся на цели, не предусмотренные Бюджетным кодексом. Для исправления сложившегося положения определена задача обеспечения надлежащего контроля, направленного на недопущение любых злоупотреблений и манипуляций с государственными финансами. Сфера распределения и расходования государственного бюджета должна быть предметом постоянного мониторинга со стороны правоохранительных органов, а лица, ответственные за криминальные посягательства в бюджетной сфере, привлекаться к уголовной ответственности .

Происходящие в настоящее время процессы снижения экономических показателей, на фоне усугубляющихся социальных проблем, свидетельствуют о важности проблематики, усиливающей свое значение в совокупности угроз, стоящих перед государством. В существующих условиях, публичные интересы в сфере распределения и расходования бюджетных средств определяются в качестве одного из приоритетных объектов уголовно-правовой охраны.

Изучение статистических показателей, отражающих количественные и качественные изменения преступности, свидетельствуют о том, что несмотря на принимаемые государством меры, направленные на экономическую безопасность, доля криминальных посягательств, выраженных в различного рода хищениях и злоупотреблениях, совершаемых в бюджетной сфере, остается стабильно высокой. В значительной мере отсутствие эффективной уголовно-правовой охраны исследуемой сферы общественных отношений является следствием наличия содержательных дефектов в отдельных положениях законодательства, устанавливающих ответственность за преступления в сфере государственного финансирования. В научной литературе неоднократно указывалось на то, что достижение целей и реализация задач, определяемых уголовным законом, возможны при условии должного качества нормативных установлений, посредством которых обеспечивается охрана наиболее важных общественных отношений .

Имеющиеся недостатки, выраженные в дефектах как структурного, так и содержательного характера, обуславливают потребность осуществления фундаментальных исследований с целью выработки концептуальных основ противодействия криминальным посягательствам в сфере бюджетных отношений. В этой связи совершенно оправданна позиция А.П. Кузнецова, который утверждает, что «эффективная защита экономических отношений средствами уголовно-правового воздействия может быть достигнута только на основе научных исследований, опирающихся на

ПРЕДМЕТ ПРЕСТУПНОГО ПОСЯГАТЕЛЬСТВА

Киршина Е.А.

существующую правоприменительную практику при условии всестороннего и полного изучения общественных отношений, познания их глубинных внутренних взаимосвязей, предвидения социальных результатов»^].

Исследование правоприменительной практики свидетельствует: одной из главных проблем, является ненадлежащее качество технико-юридического конструирования правоустанавливающих актов, а именно, использование дефиниций, не имеющих легального толкования, влекущего субъективный подход при их уяснении, и как следствие отсутствие единой практики применения соответствующих норм уголовного законодательства.

Примером может служить статья 2851 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств», в которой законодатель использует понятие «бюджетные средства», однако в примечании к статье содержание данного термина не раскрывается. Конструкция диспозиции бланкетная, поэтому для ее применения необходимо ознакомиться с положениями Бюджетного кодекса РФ. Вместе с тем в указанном нормативно-правовом акте детализированные признаки понятия «бюджетные средства» отсутствуют. В комментариях к УК РФ указано: предметом преступления, применительно к ст. 2851 УК РФ, являются бюджетные средства, направляемые из федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации или местного бюджета на финансирование социально-культурной и производственной сфер, здравоохранения, оборону страны, а также содержание органов государственной власти и управления .

В теории уголовного права предпринимались различные попытки определения рассматриваемого понятия, в том числе основанные на исследовании бюджетного законодательства. Так, по мнению Д.А. Бойко-ва под бюджетными средствами понимаются «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжении органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» . Изложенная точка зрения, по мнению автора, является дискуссионной, так как безвозмездность денежных средств, исходя из этимологии термина, подразумевает в широком смысле этого слова «дарование», а под безвозвратностью понимают «невозвратность и не-восполнимость». Отметим, в ст. 38 Бюджетного кодекса РФ сформулирован принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Согласно указанного принципа, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования . По мнению автора, использование термина «безвозмездность» некорректно, так как получатель бюджетных средств обязан реализовать их в строго определенных целях и подтвердить исполнение денежных обязательств. Целевой характер бюджетных средств определяется совокупностью правовых предписаний, изложенных в рамках ст.38 БК РФ.

По мнению Б.В. Волженкина, «бюджетные средства (бюджетные ассигнования) — средства бюджетов разных уровней (федеральный бюджет, бюджет субъектов РФ, местные бюджеты), направляемые на развитие экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, оборону страны, содержание органов государственной власти и местного самоуправления» . Данное определение достаточно точ-

но отражает основное содержание и предназначение рассматриваемого предмета, однако представляется неполным.

В связи с этим интересна позиция Н.Г. Деменковой, считающей необходимым рассматривать понятие «бюджетные средства» с двух позиций. В-частности, в широком смысле, бюджетные средства представляют собой денежные средства, зачисленные в доход (поступившие на счет) соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В узком смысле, бюджетные средства — это финансовые ресурсы, фактически распределенные главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ .

С точки зрения Р.Р. Фазылова, бюджетные средства представляют собой совокупность денежных ресурсов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, предназначенные для финансового обеспечения выполняемых ими задач и функций .

И.Ю. Карандаев под бюджетными средствами понимает денежные средства, зачисляемые в качестве доходов на единый счет соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и расходуемые в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством РФ, для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления .

Изложенные точки зрения, свидетельствуют об отсутствии единого подхода к содержательному толкованию термина «бюджетные средства», однако никто не ставит под сомнение тот факт, что в указанное понятие входят средства бюджетов разных уровней.

В соответствии со статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, а также статьей 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

— федеральный уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

— региональный уровень — бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— местный уровень — бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

В Большом Экономическом словаре уточняются понятия «средства федерального бюджета», «средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов». Под «средствами федерального бюджета» понимаются счета бухгалтерского учета бюджетного учреждения, на котором учреждения учитывают объемы финансирования расходов федерального бюджета, выделяемые им главными распорядителями или распорядителями и доведенные Минфином РФ через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Под «средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» понимаются — счет бухгалтерского учета бюджетного учреждения, на котором учитываются средства, направляемые учреждениями на текущие и капитальные расходы по смете доходов и расходов из бюджетов субъектов РФ местных бюджетов.

Вывод: проведенное исследование показало, что законодатель, несмотря на использование понятия «бюджетные средства» не сформулировал его дефиницию. Имеющиеся доктринальные предложения по дефинированию данного понятия не отличаются един-

ством, а в ряде случаев противоречат друг другу. Учитывая вышеизложенное, автор предлагает сформулировать понятие «бюджетные средства». Бюджетные средства — финансовые ресурсы государства, субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, выраженные в установленной законом форме их предоставления (бюджетные ассигнования, бюджетный кредит, бюджетное инвестирование, субсидии и т.д.), направляемые на обеспечение выполнения политических, экономических и социальных гарантий, установленных Конституцией РФ.

Список литературы:

1. Петров С.В. Коррупционные отношения как признак организованной преступности // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. №23- Н.Новгород: НА МВД России, 2013. С. 99-101.

2. Вступительное слово Президента Российской Федерации Д.Медведева на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 25.02.2009 г. Стенограмма, с. 5.

3. Петров С.В. Качество технико-юридического конструирования норм уголовного закона как условие эффективной борьбы с организованными формами преступной деятельности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. №22- Н.Новгород: НА МВД России, 2013. С. 250-251.

5. Кузнецов А.П. Экспертное доктринальное заключение по вопросу обоснования необходимости внесения изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации о введении уголовной ответственности за неэффективное использование средств бюджетов и внебюджетных фондов при заключении государственных контрактов на поставку товаров, работ, оказание услуг // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. №31- Н.Новгород: НА МВД России, 2015. С. 249-252.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ //СЗ РФ. 1998. №31 Ст. 38.

9. Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005.

12. Карандаев И.Ю. Понятие «бюджетные средства» в контексте финансирования деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации // Актуальные проблемы рос. Права. 2014. №5.

Рецензия

На статью Киршиной Елены Анатольевны на тему «Бюджетные средства как предмет преступного посягательства»

Уголовно-правовое противодействие преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере, обусловливается их достаточно широкой распространенностью, сложностью квалификации, а также проблемами, связанными с их отграничениями от смежных деяний. Особую значимость и актуальность проблемы преступности данного вида приобрели в настоящее время в связи с существенными изменениями, произошедшими в регламентации организационно-правовых основ бюджетной сферы. Следует также отметить, что преступления в бюджетной сфере совершаются, как правило, в результате незаконных действий сотрудниками государственного аппарата, то есть должностными лицами. Последние не редко прибегают к незаконным способам решения вопросов при использовании бюджетных средств, что подрывает основы социально-экономического развития, препятствует осуществлению рыночных реформ. Противодействие коррупционным проявлениям в этой связи становится одной из приоритетных задач не только правоохранительных органов, но и всего гражданского общества. Следует согласиться с автором, считающей, что происходящие в настоящее время процессы приводят к снижению экономических показателей, усугубляют социальные проблемы.

Актуальность представленной статьи не вызывает сомнения, так как в ней автор рассматривает проблемы, возникающие в сфере противодействия коррупционным преступлениям, в частности исследует уголовно-правовую норму об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК). В это связи автор высказывает ряд интересных суждений о предмете криминальных посягательств на общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования, распределения и освоения государственных финансов, намечает пути дальнейшего совершенствования технико-юридической конструкции соответствующих положений нормативного инструментария, решает ряд других вопросов, значимых как для нормотворчества, так и для правоприменения.

Следует признать оправданным подход автора к исследованию уголовно-правовых проблем путем обращения к позитивному законодательству, в частности, к Бюджетному кодексу Российской Федерации. Комплексное рассмотрение позволило выявить многочисленные юридико-технические ошибки, в формулировке терминов, используемых в бюджетном законодательстве, их противоречивости.

Сравнительное проведение доктринальных источников показало, что и ученые высказывают различные суждения в использовании терминологического инструментария, что свидетельствует о том, что данная проблема не решена законодателем в полном объеме. В целях устранения выявленных правотворческих недостатков ими предлагаются научные решения, направленные на повышение эффективности бюджетного и уголовного законодательства.

В целом статья Киршиной Елены Анатольевна соответствует предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к публикации, в т.ч. в издании, включенном в Перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, рекомендованных ВАК.

Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ А.П. Кузнецов

20 ноября Госдума во втором чтении приняла федеральный бюджет России на 2014-2016 годы. В свое время, предваряя первое чтение (25 октября), министр финансов России Антон Силуанов назвал документ «бюджетом уверенности», чем навлек на себя лавину критики. Ее суть сводилась к тому, что «уверенности» статьи нового бюджета могут добавить разве что военным и силовикам.

После второго чтения стало ясно, что, несмотря на критичные отзывы, законопроект так и не претерпел существенных изменений — социально ориентированные статьи будут сокращаться, военный бюджет наращиваться. Таковы приоритеты государства в условиях экономического кризиса, сокрушаются эксперты. По их мнению, единственное, что остается простым гражданам, — строить свою собственную бюджетную политику без надежды на помощь свыше. Третье чтение предположительно состоится в ближайшую пятницу, 22 ноября.

На чем сэкономят

В ближайшие три года федеральный бюджет России будет дефицитным. Объем его расходов будет планомерно расти, доходы же не будут поспевать за этими тратами. Так, расходы на 2014 год планируются в сумме 13,96 триллиона рублей (плюс 4,3 процента по отношению к 2013 году, дефицит составит 0,5 процента ВВП), в 2015 году — в сумме 15,36 триллиона рублей (плюс 10 процентов, дефицит — 1 процент ВВП), в 2016 — 16,39 триллиона рублей (плюс 6,7 процента, дефицит — 0,6 процента ВВП).

В попытке сократить дефицит правительство постаралось сократить расходы, насколько это возможно. В числе пострадавших окажутся социально ориентированные статьи. Так, уже в следующем году законопроектом предусмотрено сокращение номинальных расходов на социальную политику на 7,8 процента: с 3,8 триллиона рублей в 2013 году до 3,5 триллиона в 2014-м. «В реальном же выражении расходы федерального бюджета на социальную политику сократятся на 12,2 процента», — отмечают в Комитете по бюджету и налогам Госдумы.

Величина прожиточного минимума пенсионера, по новому бюджету, определена на уровне 6354 руб.

Если в 2013 году доля расходов на образование в общем объеме расходов федерального бюджета составляла 5,1 процента, то в 2014 она составит 4,3 процента, в 2015 году — 4,1, а в 2016 году — 3,9 процента. По отношению к объему ВВП 2014-2016 годов доля расходов раздела «Образование» также снизится с одного процента в 2013 году до 0,8 процента в 2014 и 2015 годах и 0,7 процента в 2016-м. Та же тенденция характерна и для здравоохранения. В 2013 году доля расходов на эту статью в общем объеме расходов бюджета составляла 4 процента, 2014 году она сократится до 3,4 процента, а в 2015 и 2016 годах — до 2,7 и 2,6 процента соответственно.

По отношению к объему ВВП показатели также снижаются: 0,8 процента в 2013 году, 0,6 процента — в 2014, 0,5 процента — в последующие два года. В профильном комитете Госдумы обращают внимание на то, что «доля расходов на здравоохранение и образование в процентах к ВВП в Российской Федерации ниже, чем в некоторых странах СНГ — таких, как Украина, Белоруссия и даже Молдавия».

Пенсионеры сдюжат

Государство планирует сэкономить и на пожилых людях. Величина прожиточного минимума пенсионера в 2014 году в целом по России определена на уровне 6354 рублей (менее 150 евро). «То есть реальная величина прожиточного минимума снижается на 1,3 процента», — отмечается в заключении думского комитета по бюджету. С одной стороны, сокращение приведет к экономии средств федерального бюджета на дополнительные выплаты. «С другой, — это вызовет снижение покупательной способности пенсионеров», — констатируют авторы записки.

Снизить нагрузку на бюджет позволит также сокращение статьи под названием «Покрытие дефицита Пенсионного фонда России». Это станет возможным за счет нововведения, предполагающего снижение в 2014 году накопительной части пенсии с 6 до 2 процентов для людей 1967 года рождения и моложе. Иными словами, если человек не перевел свои средства в частный пенсионный фонд или не сделает этого до конца года, то в накопительной части у него останется лишь 2 процента, остальные средства пойдут на выплаты текущим пенсионерам (а государство будет частично от этой обязанности освобождено).

Госприоритеты

Отвечая на вопрос, почему государство экономит на самых слабо защищенных, эксперты приводят различные доводы. По словам экономиста, первого вице-президента Российского союза инженеров Ивана Андриевского, дефицит бюджета объясняется «сложной экономической ситуацией в стране, сокращением доходов большинства компаний и, как следствие, снижением их налоговых отчислений в бюджет». Негативное влияние оказывает и необходимость реализации крупных инфраструктурных проектов, в частности, возведения объектов для крупных международных спортивных соревнований (рост расходов на физкультуру в 2014 году превысит 20 процентов).

Эксперт напоминает, что премьер-министр Дмитрий Медведев провозгласил, что в ближайшие годы приоритетным направлением государственных инвестиционных программ будут военные расходы (рост на 12,5 процента). «Активизация расходов по социальным программам ожидается лишь при нормализации экономической ситуации в России. Обычным россиянам необходимо запастись терпением, потому что кризис может затянуться», — говорит Андриевский.

Это мнение разделяет и экс-министр экономики России, председатель партии «Гражданская инициатива», профессор Андрей Нечаев. По его словам, при решении вопроса о сокращениях расходов правительство исходило из того, что «священную корову — правоохранительную систему и оборону — трогать нельзя». «Осталось не так много возможностей, поэтому в ход идут социальные статьи», — объясняет он.

Что делать?

Россиянам, желающим обезопасить свой семейный бюджет, эксперты советуют две вещи: готовиться к проблемам на рынке труда и планировать собственные расходы без оглядки на правительство. Как говорит Андриевский, уже с начала осени в Москве было отмечено сокращение числа предложений о приеме на работу. «В случае если стагнация экономики продолжится, число безработных будет расти. А по мнению многих экспертов, сложная экономическая ситуация в нашей стране может затянуться на 3-5 лет», — предостерегает он.

Андрей Нечаев рекомендует тщательнее планировать личный бюджет, исходя из того, что из-за сокращения госрасходов на здравоохранение и образование, число платных услуг в этих сферах возрастет. «Реформа бюджетных учреждений в России и так предполагает рост доли платных услуг, а теперь их востребованность может возрасти, хотя бы в силу того, что качество бесплатных услуг из-за сокращения финансирования неминуемо ухудшится», — заявил DW экс-министр.

1. Государственный бюджет (от англ. budget — сум­ка, кошелек) — это смета доходов и расходов госу­дарства на определенный период времени, составлен­ная с указанием источников поступления государст­венных доходов и направлений, каналов расходования денег.

2. Государственный бюджет составляется правительст­вом и утверждается высшими законодательными органа­ми (в России – в виде закона Государственной Думы Федерального Со­брания РФ). По окончании финансового года Правитель­ство Российской Федерации должно отчитаться об испол­нении бюджета.

3. Важнейшие части государственного бюджета — это его доходная и расходная части.

• доходная часть – показывает источники денежных сред­ств бюджета;
• расходная часть – показывает, на какие це­ли направляются акку­мулированные государ­ством средства.

4.Источники доходной части:

• налоги;
• государствен­ные займы (ценные бума­ги, казначей­ские векселя и др.);
• эмиссия (до­полнительный выпуск) бу­мажных и кре­дитных денег;
• займы у междуна­родных ор­ганизаций.

5. Структура расходной части бюджета в развитых странах:

• социальные нужды (не менее 50% всех расходов);
• поддержание обороно­способности страны (примерно 20%);
• обслуживание го­сударственного долга;
• предоставление дотаций пред­приятиям;
• развитие инфраструктуры (дороги, связь, транспорт, внешнее энергоснабжение, озеленение и др.).

Структура расходной части бюджета определяется ак­туальностью поставленных задач и способами их реше­ния в соответствии с концепцией экономической поли­тики.

6. Бюджетная политика включает в себя определение соотношения между доходной и расходной частями го­сударственного бюджета. Здесь возможны три различ­ных варианта:

• Сбалансированный бюджет – расходы бюдже­та равны доходам. Это самое оптимальное со­стояние бюджета.
• Дефицитный бюджет – расходы бюджета выше дохо­дов. Дефицит – раз­ность расходов и дохо­дов бюджета.
• Профицитный бюджет – доходы бюджета выше рас­ходов. Профицит – раз­ность доходов и расходов бюджета.

7. Источники покрытия бюджетного дефицита

Ö Государственные займы (политика дефицитного бюджетного финансирования)

• Внутренние займы – займы внутри страны у фирм и домашних хозяйств через выпуск ценных бумаг (государственные облигации).
• Внешние займы – у иностранных государств, иностранных банков и у международных организаций.

Дефицитное бюджетное финанси­рование служит важным средством против спадов част­ных инвестиций и потребления, а значит и против сокра­щения занятости.

— Денежная эмиссия (выпуск денег) Центральным банком в обмен на государственные обязательства. В результате напечатания дополнительных денег возникает угроза инфляции (роста необеспеченной денежной массы, выливающегося в рост цен), так как создается добавочный спрос на товары и услуги. Ес­ли инфляция принимает угрожающие размеры, то необ­ходимо срочно сократить бюджетные расходы.

8. Факторы, влияющие на состояние государственного бюджета

• долгосрочные тенденции налоговых поступлений и государственных расходов;
• фаза экономического цикла в стране;
• текущая политика государства.

9. Государственный долг — это сумма задолженнос­ти государства по выпущенным и непогашенным зай­мам, включая начисленные по ним проценты.

10. Обслуживание долга — это выплата процентов по задолженности и постепенное погашение основной сум­мы долга.

11. Государственный долг

— Внутренний государственный долг – долговые обязательства федерального правительства перед юридическими и физическими лицами, выраженные в национальной валюте.

Внутренние долговые обязательства:

• Рыночные – долговые обязательства, выпущенные государством на внутреннем рынке в виде ценных бумаг — облигаций
• Нерыночные – возникают в результате исполнения бюджета (долг бюджетных организаций к концу переоформляется в государственный внутренний долг)

— Внешний государственный долг – задолженность государства по непогашенным внешним займам и невыплаченным по ним процентам между­народным и государст­венным банкам, орга­низациям, правитель­ствам, частным иностранным банкам и др., выраженные в иностранной валюте

12. Внутренний государственный долг – ре­зультат дефицита бюджета и выпуска облигаций госу­дарственного займа для его покрытия. Го­сударство – должник владельцев облигаций.

Причины возникновения внутреннего государственного долга

• Получение государством кредитов от коммерческих банков, юридических лиц, выраженных в национальной валюте.
• Осуществление государством внутренних займов (размещение ценных бумаг от лица государства).
• Предоставление бюджетных ссуд одним уровнем бюджетной системы другому.

13. Внешний государственный долг – более серь­езная проблема. С появле­нием внешнего долга возникают не только кредитные обязательства, но и обязательства другого рода — за оказание финансовой помощи кредиторы требуют выполнения ряда условий. Внешний государственный долг подразумевает жесткие сроки погашения кредита, несоблюдение которых ведет к новым санкциям.

Важны не абсолютные показатели внешнего долга, а его отношение к другим экономическим показателям государства:

• величина долга на душу населения;
• отношение долга к ВВП (оно не должно быть боль­ше 80%);
• отношение величины госдолга к объему экспорта (он не должен превышать сумму экспорта более чем в 2 раза);
• расходы по обслуживанию долга по отношению к сумме экспорта (не должны превышать 15—20%);
• отношение внешнего долга к размеру золотовалют­ных резервов.

14. Реструктуризация долга — пересмотр условий обслуживания долга (про­центов, сумм, сроков начала возврата). Реструктуризация производится в случае невозможности выплаты страной долга на перво­начальных условиях.

15. Меры по управлению государственным долгом:

• Недопущение долговой ловушки, при которой все ресурсы работают на выплату долга, а не на увеличение национального богатства.
• Поиск средств для выплаты долга.
• Нейтрализация негативных последствий государст­венного долга.
• Эффективное использование средств заимствования, т. е. направление их в проекты, которые в отведенный срок позволят обеспечить доходы, превышающие размер долга и проценты по нему.