Использование земельного участка без документов
Управление Росреестра по Костромской области (далее – Управление) информирует, что наиболее частым нарушением, которое совершают правообладатели земельных участков, является самовольное занятие земельного участка. Самовольное занятие земельного участка – это незаконное завладение территорией чужого земельного участка или его части без согласия правообладателя. Завладение чужой землей без законных оснований не только повлечет комплекс мер по защите нарушенного права, но и приведет к наложению административного штрафа.
Владение земельными участками может осуществляться гражданами и юридическими лицами на постоянной и временной основе, за плату или безвозмездно. Среди правовых и законных оснований для получения прав на землю можно выделить: выделение земельных участков во временное арендное пользование; приобретение земельного участка в собственность по договору купли-продажи; получение земельного участка по наследству; выкуп земельного участка у государства или муниципалитета по итогам аукциона; иные основания, перечисленные в Земельном кодексе РФ (далее – ЗК РФ) и Гражданском кодексе РФ (далее – ГК РФ). В каждом из перечисленных случаев постоянный или временный владелец земельного участка приобретает право на защиту своего права от противоправных действий третьих лиц. Эта защита может осуществляться и от самовольного занятия земельного участка.
Под самовольным занятием земли понимаются следующие ситуации:
— противозаконные действия владельца земли, направленные на расширение площади своего участка путем вынесения элементов ограждения на границу своего земельного участка;
— перенос межевых знаков на чужую территорию;
— вынесение части здания или строения на чужую территорию, либо незаконное строительство на чужой земле;
— размещение имущества на чужом земельном участке без согласия надлежащего собственника;
— эксплуатация участка без наличия правоустанавливающих документов;
Правообладателями земельных участков (гражданами, юридическими лицами, публичными образованиями) при установлении самовольного занятия земельного участка могут предъявляться требования об устранении указанного нарушения.
Если этого не происходит, к нарушителю можно применить различные варианты защиты прав. Правообладатель земли обладает исключительными полномочиями по защите и восстановлению своих нарушенных прав, в том числе от самовольного занятия земельного участка. Среди вариантов защиты, которые предусматривают законодательные акты, можно выделить:
— самозащита нарушенных прав (например, перенос незаконных ограждений временного характера за пределы межевой черты);
— направление нарушителю письменного требования о прекращении противоправных действий;
— обращение в орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия муниципального земельного контроля, либо в Управление Росреестра по Костромской области, наделенное полномочиями государственного земельного надзора, с целью проведения проверки законности занятия земельного участка и привлечения к административной ответственности;
— направление искового заявления в суд о привлечении нарушителя к гражданской ответственности.
Для предъявления претензий необходимо иметь надлежащие правоустанавливающие документы. Необходимо учитывать, что все несформированные земельные участки принадлежат государству, которое делегировало свои полномочия муниципальным образованиям. По этой причине на территории РФ нет бесхозных земель. Даже если на участок официально не оформлено право собственности, самовольное занятие земли будет являться нарушением государственных или муниципальных интересов.
За самовольное занятие земельного участка или части земельного участка законодательством предусмотрена гражданская и административная ответственность.
Меры ответственности по ГК РФ включают в себя:
— предъявление требования об освобождении чужой земли (целесообразно сразу подготовить и вручить письменное требование, так как это потребуется на стадии судебного обращения);
— направление претензии о компенсации убытков и упущенной выгоды от незаконного использования чужой земли;
— предъявление искового заявления в суды общей юрисдикции о принудительном освобождении земли, взыскании расходов на устранение нарушения (например, возмещение затрат на снос самовольно построенных объектов на чужой территории), взыскании убытков и упущенной выгоды.
Статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предусматривает санкционные меры за самовольное занятие земельного участка или его части. Административные санкции за самовольное занятие земельного участка по статье 7.1 КоАП РФ различаются в зависимости от утвержденной кадастровой стоимости земельного участка. Кадастровая стоимость определяется по итогам государственной оценки земли и служит для целей налогового учета и взыскания штрафов. Если участок имеет определенную кадастровую стоимость, штраф будет взыскан в следующих пределах:
— для физических лиц – от 1 до 1.5% от кадастровой стоимости земельного участка, сумма штрафа не может быть менее 5000 рублей;
— для должностных лиц – от 1.5 до 2% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 20 000 рублей;
— для юридических лиц – от 2 до 3% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 100 000 рублей (необходимо учитывать, что в рамках данной статьи индивидуальные предприниматели приравнены к юридическим лицам).
Основаниями для составления протоколов по ст. 7.1 КоАП РФ являются плановые и внеплановые проверки органов муниципального земельного контроля или государственного земельного надзора, либо обращения лиц о фактах самовольного занятия земельных участков.
Взыскание сумм штрафов не устраняет иные меры ответственности. Даже после взыскания и уплаты штрафа самовольный захватчик обязан освободить чужой земельный участок, снести незаконные постройки и возместить причиненный ущерб. При отказе добровольно устранить нарушение и выплатить суммы наложенных штрафов, принудительное исполнение судебных актов будет осуществляться судебными приставами.
Стаття доступна тільки в російській версії:
Building Business, вересень 2008
Известно, что использование земельного участка без соответствующего документа, подтверждающего право собственности или право пользования земельным участком, является незаконным. Несмотря на это, довольно часто физические и юридические лица приступают к использованию земельного участка до оформления соответствующего документа, который бы удостоверял их право на земельный участок, на основании одного лишь решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления или же на основании свидетельства о праве на наследство, договора купли-продажи и т. п. В связи с этим существует необходимость определить, что же на самом деле является основанием для приобретения физическими и юридическими лицами прав на земельный участок и с какого момента у приобретателя земельного участка возникает право на земельный участок.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПАРАДОКС
В последнее время многие желающие приобрести земельный участок в частную собственность сталкивались с вопросом, на основании чего и с какого момента возникает право собственности на земельный участок. Ведь согласно ч. 1 ст. 125 Земельного кодекса Украины (ЗК), право собственности на земельный участок возникает после получения его владельцем или пользователем документа, который удостоверяет право собственности или право пользования земельным участком, и его государственной регистрации. В то же время, в соответствии с ч.ч. 3, 4 ст. 334 Гражданского кодекса Украины (ГК), право собственности на имущество по договору, подлежащему нотариальному удостоверению, возникает у приобретателя с момента такого удостоверения или с момента вступления в законную силу решения суда о признании договора, не удостоверенного нотариально, действительным, или же с момента государственной регистрации, если договор об отчуждении имущества подлежит такой регистрации.
Вопрос, согласитесь, не из легких: с одной стороны, право собственности на земельный участок возникает, казалось бы, с момента государственной регистрации договора; с другой стороны, право собственности возникает после получения лицом документа, удостоверяющего его право собственности на участок, и его государственной регистрации.
Создается, практически, парадоксальная ситуация: лицо приобретает земельный участок, заключает договор, регистрирует его в установленном порядке, а в конечном итоге – не приобретает прав собственника земельного участка, пока не получит и не зарегистрирует документ, который будет удостоверять его право собственности на земельный участок.
Кто же в таком случае будет являться собственником земельного участка до момента оформления новым приобретателем земельного участка документа, удостоверяющего право на него? Продавец земельного участка, который уже совершил все от него зависящие действия по передаче права собственности, включая передачу оригинала государственного акта на право собственности на земельный участок нотариусу, удостоверяющему сделку, или же приобретатель земельного участка, который еще не оформил госакт на свое имя? Ведь, оформление акта, как показывает практика, занимает около полугода!
Неужели все это время новый собственник земельного участка не имеет права, без документа, удостоверяющего его право собственности на земельный участок, пользоваться приобретенным им земельным участком? Какие же права, в таком случае, приобретает лицо, заключая договор? И что вообще тогда важнее – зарегистрированный договор, на основании которого лицо приобретает земельный участок, или зарегистрированный документ, подтверждающий право собственности на земельный участок?
ПРАВОУСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
В ст. 126 ЗК указано, что государственные акты на право собственности на земельный участок, на право постоянного пользования земельным участком и договор аренды являются документами, удостоверяющими право на земельный участок («правоудостоверяющими документами»); в указанной статье отсутствуют какие-либо ссылки на то, что права на земельный участок могут удостоверяться также другими документами.
Аналогичный перечень документов предусмотрен также в п.п. 1.1, 1.3. Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и договоров аренды земли, утвержденной приказом Госкомзема от 04.05.1999 г. №43, исходя из чего следует, что указанные в ст. 126 ЗК документы представляют собой исчерпывающий перечень документов, удостоверяющих права на земельные участки.
В то же время, довольно распространенным на практике является использование понятия «правоустанавливающие документы на земельный участок». В частности, в разъяснении Госземинспекции (письмо №6 8 549/328 от 12.04.2006 г.) и в почти аналогичном разъяснении Госкомзема (письмо №14 17 4/6045 от 16.08.2006 г.) указывается на то, что использование земельного участка до оформления государственного акта на право собственности, государственного акта на право постоянного пользования земельным участком или договора аренды, является использованием земельных участков без правоустанавливающих документов. Т.е., как в Госземинспекции, так и в Госкомземе полагают, что государственный акт на право собственности, государственный акт на право постоянного пользования земельным участком и договор аренды земельного участка, которые согласно ст. 126 ЗК Украины являются документами, удостоверяющими право на земельный участок, являются правоустанавливающими документами.
В Технических указаниях касательно определения границ земельных участков общей и общей долевой собственности физических и юридических лиц на застроенной территории в населенных пунктах, утвержденных Госкомземом 18.05.1998 г., отмечается, что правоустанавливающий документ – документ, который подтверждает право собственности физических или юридических лиц на земельные участки (государственный акт).
Таким образом, несмотря на отсутствие законодательного определения понятия «правоустанавливающие документы», с учетом существующих разъяснений и подзаконных актов, а также исходя из этимологического значения слова «правоустанавливающий» – «тот, что устанавливает право» – можно сделать вывод о том, что правоустанавливающий документ – это документ, который устанавливает (удостоверяет, подтверждает) право на что-то, в частности, право лица на земельный участок, а поэтому понятие «документ, удостоверяющий право на земельный участок» и понятие «правоустанавливающий документ на земельный участок» используют на практике как понятия-синонимы. Соответственно, государственные акты на право собственности на земельный участок и на право постоянного пользования земельным участком, договор аренды земельного участка государственной или коммунальной собственности – являются документами, удостоверяющими (подтверждающими, устанавливающими) приобретение лицом прав (права собственности, права постоянного пользования или права аренды) на земельный участок.
Получается, что определенные права по отношению к земельному участку у лица могут возникать до оформления правоустанавливающих документов, что, в принципе, не отрицают и Госземинспекция и Госкомзем, так как они не рассматривают использование земельного участка без правоустанавливающих документов, но при наличии, например, решения совета, как противоправное действие, влекущее административную ответственность. Попытаемся более детально разобраться с объемом и источником прав лица до получения правоустанавливающего документа.
ОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ ЛИЦОМ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
В соответствии с ч. 2 ст. 11 ГК, основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей, в частности, являются договоры, иные сделки, другие юридические факты. Гражданские права и обязанности могут возникать также непосредственно из актов органов государственной власти (ОГВ), органов местного самоуправления (ОМС) или из решений суда, в случаях, установленных актами гражданского законодательства (ч. 4 ст. 11 ГК).
Отношения, связанные с приобретением и реализацией права на землю урегулированы в разделе IV ЗК «Приобретение и реализация права на землю», в котором законодателем четко определено, в каких случаях и на основании чего лицо может приобрести право собственности или право пользования земельным участком государственной, коммунальной или частной собственности.
В ст. 116 ЗК установлено, что граждане и юридические лица приобретают права собственности и права пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органа исполнительной власти (ОИВ) или ОМС, в пределах их полномочий, определенных ЗК. С учетом соответствующих положений ЗК, лицо может приобрести право собственности на земельный участок государственной или коммунальной собственности в ходе бесплатной приватизации, в случае продажи земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности, а право пользования – в случае предоставления земельного участка в постоянное пользование или в аренду.
Основанием приобретения гражданами и юридическими лицами прав на земельный участок из земель государственной или коммунальной собственности будет соответствующий юридический факт, порождающий у лица право на земельный участок, а именно: передача земельного участка в собственность, продажа земельного участка, предоставление земельного участка в постоянное пользование или предоставление земельного участка в аренду.
В случае продажи земельного участка государственной собственности иностранному государству, иностранному юридическому лицу – основанием приобретения прав на земельный участок будет принятие Кабинетом Министров Украины (КМУ) решения о продаже земельного участка, находящегося в собственности государства, согласованного с ВРУ или же принятие решения, государственным органом приватизации, согласованного с КМУ (в случае продажи земельного участка, на котором расположены объекты, подлежащие приватизации); в случае продажи земельного участка, находящегося в собственности территориальной общины, основанием приобретения прав на земельный участок будет принятие ОМС решения о продаже земельного участка, согласованного с КМУ.
В принятых уполномоченными органами решениях о передачи земельного участка в собственность или предоставлении его в пользование выражается волеизъявление собственника земельного участка собственно на передачу земельного участка в собственность или предоставление его в пользование. С точки зрения гражданского права такие решения можно рассматривать как одностороннюю сделку, направленную на вступление в договорное отношение и определяющую его существенные условия. Такое отношение, для полноты, требует только волеизъявления другой стороны и надлежащего оформления.
Ввиду этого, указанные решения являются основаниями, порождающими обязательственные правоотношения, а, соответственно, права и обязанности, как у собственника земельного участка, так и у лица, обратившегося с заявлением о предоставлении ему земельного участка. Указанное полностью согласуется с ч. 4 ст. 11 ГК, согласно которой, в случаях, установленных актами гражданского законодательства, гражданские права и обязанности возникают непосредственно из актов ОГВ или ОМС.
Что касается приобретения лицом права собственности на земельный участок, находящийся в частной собственности, то основанием приобретения такого права является соответствующая гражданско-правовая сделка. Согласно ст. 131 ЗК, граждане и юридические лица Украины имеют право приобретать в собственность земельные участки на основании мены, ренты, дарения, наследования и иных гражданско-правовых сделок. Право пользования (аренды) земельным участком частной собственности, физические и юридические лица могут приобрести на основании договора аренды, заключенного с собственником земельного участка (ч. 2 ст. 124 ЗК). Во всех указанных случаях право на земельный участок у лица-приобретателя возникает на основании согласия сторон и по воле владельца земельного участка, оформленных соответствующим гражданско-правовым соглашением.
Вышеуказанное полностью согласовывается с позицией Госкомзема, изложенной в письме Госкомзема №14-17-4/6045 от 16.08.2006 г., в котором отмечается, что «…в случае выявления фактов использования земельных участков до оформления государственного акта на право собственности, на право постоянного пользования земельным участком или договора аренды, государственный инспектор в акте проверки должен указать «основания, на которых приобретено право на земельный участок (наличие решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, соглашения о мене, дарении, наследовании, купле-продаже и т.п.…», из чего следует, что в Госкомземе также придерживаются той позиции, что решения ОИВ или ОМС или соответствующие гражданско-правовые соглашения – двусторонние (договоры) или односторонние (составление завещания; принятие наследства) – являются основаниями приобретения прав на земельный участок.
Право на земельный участок может возникнуть у лица также и на основании иных юридических фактов, например, в случае принятия судом решения о признании за лицом права собственности на земельный участок, удовлетворения судом иска согласно ч. 4 ст. 7 Закона Украины «О фермерском хозяйстве», а также в иных подобных случаях.
ПРАВОПОРОЖДАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Все вышеуказанные юридические факты сопряжены с принятием или подписанием соответствующих документов, фиксирующих такие юридические факты и олицетворяющих их собою. Это правовые акты ОГВ или ОМС о предоставлении прав на землю (решения о передаче земельного участка в собственность, о продаже земельного участка или о предоставлении земельного участка в постоянное пользование или о предоставлении земельного участка в аренду), гражданско-правовые документы (договоры купли-продажи, мены, ренты, дарения, аренды, завещание и другие гражданско-правовые сделки), на основании которых отчуждаются или предоставляются права на земельный участок, а также судебные решения, в том числе, третейские судебные решения. Вышеуказанные документы можно условно назвать «правопорождающими» документами на земельные участки, то есть, документами, с которыми закон связывает возникновение юридических фактов, порождающих права на земельный участок.
Так, приняв решение о передаче земельного участка в собственность, о продаже земельного участка или о предоставлении земельного участка в постоянное пользование или в аренду уполномоченный орган принимает на себя обязанность передать, продать или предоставить в аренду земельный участок лицу, обратившемуся с соответствующим заявлением, в то время как указанное лицо, на основании принятого уполномоченным органом решения, приобретает соответственно право требовать передачи ему земельного участка, заключения с ним договора купли-продажи земельного участка или заключения договора аренды земельного участка.
Особенностью данных правоотношений является отсутствие необходимости в совершении каких-либо действий со стороны собственника земельного участка, т.е. правопорождающий документ наделяет уполномоченное лицо полным объемом прав, необходимых для приобретения и надлежащего оформления непосредственно права собственности либо права пользования земельным участком. Так, имея решение ОИВ или ОМС или частноправовой договор, приобретатель права обращается к землеустроительной организации для вынесения в натуре границ землевладения, в органы земельных ресурсов для составления и согласования проекта договора, оформления госакта и т.п. Кроме того, объем прав, которым лицо владеет на основании принятых уполномоченным органом решений, позволяет ему уже на данном этапе, до момента получения правоустанавливающего документа, защищать свое право перед самим собственником и третьими лицами в судебном порядке.
С учетом вышеуказанного, полагаем, что правопорождающие документы можно отнести к так называемым «первичным» документам на земельные участки, в то время как рассмотренные нами выше правоустанавливающие документы необходимо отнести к «вторичным» документам, поскольку они выдаются на основании правопорождающих (первичных) документов. Например, государственный акт на право собственности на земельный участок и государственный акт на право постоянного пользования, согласно п. 1.4 Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и договоров аренды земли, выдаются на основании решений КМУ, областного, районного, Киевского и Севастопольского городских, городского, поселкового, сельского совета, Совета министров АРК, областной, районной Киевской и Севастопольской городских государственных администраций.
МОМЕНТ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
С наличием, кроме правоустанавливающих, правопорождающих документов на земельный участок логично возникает вопрос о целесообразности разграничения момента перехода права и момента оформления права на земельный участок.
Многие практикующие юристы и нотариусы уже давно считают, что, например при частном отчуждении права собственности на земельный участок, право собственника прекращается в момент заключения соответствующего договора. Соответственно, оно должно в этот же момент возникнуть у приобретателя такого права, несмотря на то, что госакт будет оформлен еще через некоторое время. Это аргументируется еще и тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 131 ЗК заключение указанных договоров осуществляется согласно ГК, а согласно ч.ч. 3, 4 ст. 334 ГК, право собственности на имущество по договору, подлежащему государственной регистрации, возникает у приобретателя с момента такой регистрации.
Поэтому, приобретатель права собственности на земельный участок вправе владеть и пользоваться принадлежащим ему земельным участком уже с момента регистрации договора. В то же время, для того чтобы распорядиться земельным участком по своему усмотрению, приобретателю права необходимо получить документ, подтверждающий его право собственности (правоустанавливающий документ).
Похожая ситуация возникает, когда право на земельный участок приобретается в судебном порядке, в частности, путем его признания. В такого рода делах суд признает за лицом право на земельный участок и обязывает госорганы оформить соответствующие правоустанавливающие документы. Решение суда вступает в силу не с момента оформления правоустанавливающих документов, а в сроки, предусмотренные процессуальным законодательством.
Более осторожно следует подходить к определению момента возникновения права на земельный участок из государственной или коммунальной собственности. С одной стороны, как было указано выше, собственник с принятием соответствующего решения совершает все необходимые с его стороны действия для передачи права. Уполномоченное лицо приобретает право и возможность самостоятельно оформить это право и обращаться для этого в соответствующие органы, которые уже не могут отказать в таком оформлении. С точки зрения теории права, для полноты сделки необходимо волеизъявление другой стороны, т.е. приобретателя права, что, теоретически, может подтверждаться и конклюдентными действиями, и встречным письменным заявлением и т.п. Сделка также должна содержать существенные условия, требуемые законодательством, в частности, для рассматриваемых – объект и цену, которые в любом случае уточняются до оформления правоустанавливающего документа.
Отдельным требованием законодательства является форма сделки, которая должна быть письменной. В случае уклонения одной стороны от нотариального удостоверения договора, договор может быть признан судом действительным в порядке ст. 220 ГК.
Такого рода аргументация зачастую используется для установления права в случае возникновения каких-либо преград для оформления правоустанавливающего документа. Имея такого рода позицию, многие приобретатели прав на земельные участки приступают к их использованию на основании провопорождающих документов, не дожидаясь оформления правоустанавливающих документов. Как было указано выше, госорганы не склонны усматривать в такого рода действиях состав земельного правонарушения, влекущего административную ответственность. Однако нельзя не считаться с прямой нормой ст. 125 ЗК, в частности, в контексте приобретения прав на публичные земельные участки.
Таким образом, отличие между правопорождающими и правоустанавливающими документами состоит в том, что первые – это те, с которыми закон связывает возникновение у лица права на земельный участок, а вторые – те, с наличием которых закон связывает возможность дальнейшей реализации этих прав. Правопорождающие (первичные) документы являются основанием для выдачи правоустанавливающих (вторичных) документов. Только после получения и регистрации правоустанавливающих документов приобретатель прав на земельный участок может в полном объеме реализовать свои права на земельный участок.
