Методы государственного контроля

Контрольная функция финансов – это, прежде всего контроль рублем в процессе существующих денежных отношений. Контрольная функция проявляется в контроле за правильным распределением национального дохода по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. То есть, финансы постоянно сигнализируют о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают деньги к субъектам хозяйствования.

Задачи и охват

Финансовый контроль охватывает производственную и непроизводственную сферы. Он нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства.

Финансы осуществляют контроль на всех стадиях создания, распределения и использования общественного продукта и национального дохода. Их контрольная функция проявляется во всей хозяйственной деятельности предприятий. Контроль ведется за производственными и внепроизводственными затратами, за соответствием этих затрат доходам, формированием и использованием основных фондов и оборотных средств.

Контрольная функция финансов действует на всех стадиях кругооборота средств, при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расчетов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финансовой системы.

Одна из важных задач финансового контроля – проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам.

Государственный финансовый контроль в РФ

Объектом контрольной функции финансов являются финансовые показатели деятельности предприятий, организаций, учреждений. В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый (аудиторский) финансовый контроль.
Объектом данного контроля является деятельность всех экономических субъектов.

Финансовый контроль в РФ осуществляют высшие органы государственной власти – Федеральное Собрание и его две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации.

Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. В ее задачу входит определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проведение финансовых экспертиз проектов федеральных законов.

Задачей финансового контроля является своевременный контроль правильности, законности и целесообразности произведенных расходов, полученных доходов, полноты и своевременности расчетов с бюджетом.

Механизм финансового контроля постоянно развивается, что способствует оздоровлению финансов и совершенствованию финансовых отношений в стране.

Финансовый контроль в Российской Федерации

Понятие финансового контроля, его принципы и задачи. Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях

Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности государства.

Основные задачи финансового контроля заключаются в:

• проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;
• проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;
• проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;
• выявлении внутренних резервов производства;
• устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.

Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие.

Государственный, внутрифирменный и независимый (аудит) контроль

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям.

В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины.

Текущий (оперативный) финансовый контроль — это контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов и т. д.).

Последующий финансовый контроль — это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета и т. п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится:

• в силу требований законодательства;
• по решению компетентных государственных органов.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осуществляющих его. В этом случае выделяется финансовый контроль:

• представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
• президента;
• исполнительных органов власти общей компетенции;
• ведомственный и внутрихозяйственный;
• общественный;
• аудиторский.

Ведомственный контроль, осуществляемый министерством, ведомством за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций, имеет много общего с контролем, который производится в системе общественных организаций или религиозных организаций. Близок к ним и контроль, осуществляемый хозяйствующим субъектом, не входящим в какую-либо систему. Указанный контроль целесообразно обозначить как внутренний или внутрисистемный.

Представляется необходимым в условиях развития местного самоуправления выделить в качестве самостоятельного вида финансового контроля контроль, осуществляемый представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти. Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г. Данным Указом установлено, что в РФ государственный контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий указываются конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Минфин РФ (Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба по финансовому мониторингу), Федеральная таможенная служба РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Было признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств не только в федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета.

Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ.

Внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль. Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, комитетах, в других органах исполнительной власти, общественных и религиозных организациях руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной организации. Контрольно-ревизионная служба системы органов внутренних дел проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений министерства, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые ревизии происходят по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или начальника финансовой службы. Срок ревизии не может превышать 40 дней. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя, назначившего ревизию.

Основные задачи данного контроля:

• выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;
• разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;
• принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Аудиторский (независимый) финансовый контроль. В соответствии с федеральным законом «Об аудиторской деятельности» № 119-ФЗ от 7 августа 2001 г., аудиторская деятельность (аудит) представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг.

Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ, специально уполномоченными органами. Аудиторы, прошедшие аттестацию и желающие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.

Лицензии на осуществление специального аудита выдаются: Центральным банком РФ для проведения банковского аудита, Департаментом страхового надзора Министерства финансов РФ для проведения аудита страховых организаций. Лицензии на проведение общего аудита, а также аудита бирж, инвестиционных фондов выдает Министерство финансов РФ.

Основная цель аудиторской деятельности — установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. Аудиторские проверки бывают обязательными и инициативными.

Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами РФ, инициативная — по решению хозяйствующего субъекта.

Обязательная аудиторская проверка может также производиться по поручению органов дознания, следователя при наличии санкции суда или арбитражного суда. Федеральный закон об аудиторской деятельности в РФ подробно регламентирует вопросы, связанные с оплатой работы аудитора, ответственностью хозяйствующего субъекта за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки, порядком проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности и т. д.

Качество аудиторского заключения может быть проверено органом, выдавшим лицензию на осуществление аудиторской деятельности, по заявлению хозяйствующего субъекта, собственной инициативе или предложению прокурора. В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или для хозяйствующего субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда или арбитражного суда по иску органа, выдавшего лицензию:

• понесенные убытки в полном объеме;
• расходы на проведение перепроверки;
• штраф, зачисляемый в федеральный бюджет, в определенном размере.

Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль). Государственный финансовый контроль ведется также банками и другими кредитными учреждениями. Банковский контроль осуществляется банками в ходе операций по кредитованию, финансированию и расчетам. Банковский контроль необходим для эффективного использования банковских ссуд и направлен на укрепление платежной дисциплины.

Внутрихозяйственный контроль представляет собой проверку производственной и хозяйственной деятельности предприятий в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемую бухгалтерией, финансовым отделом и другими экономическими службами хозяйствующего субъекта.

Сущность и задачи финансового контроля

Финансовый контроль является одним из важнейших звеньев финансовой системы. Он обеспечивает правильность, своевременность и полноту формирования доходов; обоснованность и точность осуществления расходов. Эффективность финансового контроля обязательное условие успешного проведения экономической и социальной политики, четкого функционирования управленческого аппарата.

Финансовый контроль — механизм обеспечения законности финансовой деятельности исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований.

В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. сферами финансового контроля являются: исполнение федерального бюджета и бюджетов социальных внебюджетных фондов, организация денежного обращения, использование кредитных ресурсов, состояние государственного внутреннего и внешнего долга, предоставление налоговых льгот.

Счетная палата РФ в соответствии с законом РФ «О счетной политике Российской Федерации» от 11 января 1995 г. выступает ведущим органом финансового контроля.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено осуществление Счетной палатой контроля за исполнением федерального бюджета, социальными внебюджетными фондами, состоянием внутреннего и внешнего долга государства.

См.далее: Счетная палата

Наряду со Счетной палатой правом финансового контроля в РФ обладают еще ряд учреждений: Главное контрольное управление Президента РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ (в частности, Департамент государственного финансового контроля и аудита, а также Главное управление Федерального казначейства), Министерство РФ по налогам и сборам, Комитет финансового мониторинга, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Помимо федерального уровня, финансовый контроль осуществляется на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований (см. схему 1). Такая многозвенность финансового контроля снижает его эффективность.

Министерство финансов РФ как субъект финансового контроля

В соответствии с положением о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждений постановлением Правительства РФ № 329 от 30 июня 2004 г.) Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Финансовые органы субъектов РФ при осуществлении государственного контроля за использованием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.

Федеральная налоговая служба как субъект государственного финансового контроля

См.далее: Федеральная налоговая служба

Схема 1 Структура органов государственного финансового контроля в РФ*

Субъекты контроля в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления	Субъекты контроля в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления
I. На федеральном уровне Государственная дума РФ Совет Федерации РФ Счетная палата РФ	I. На федеральном уровне Главное контрольное управление Президента РФ Минфин РФ Главное управление Федерального казначейства Департамент государственного финансового контроля и аудита МНС РФ ГТК РФ Министерства и ведомства главные распорядители, распорядители бюджетных средств федерального бюджета Пенсионный фонд РФ Фонд социального страхования РФ Фонд обязательного медицинского страхования
II. На уровне субъекта РФ Законодательный орган власти Счетная палата субъекта РФ	II. На уровне субъекта РФ Финансовые органы субъекта РФ Казначейство субъекта РФ Территориальные органы федеральных министерств и ведомств Управление Федерального казначейства (УФК) Управление МНС РФ России (УМНС РФ) Таможенные органы Отраслевые органы управления главные распорядители, распорядители средств бюджета субъекта РФ Территориальный фонд обязательного медицинского страхования
III. На муниципальном уровне Представительный орган муниципального образования Счетная палата муниципального образования	III. На муниципальном уровне Финансовое управление администрации муниципального образования Органы управления распорядители средств местного бюджета Местные отделения территориальных органов федеральных министерств и ведомств (УФК, УМНС РФ) Местные отделения территориальных органов социальных внебюджетных фондов

*Источник: Центр институциональных и микроэкономических исследований Института экономики РАН.

Статьей 265 Бюджетного кодекса РФ определены следующие формы финансового контроля:

• предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения проектов бюджетов;
• текущий контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов;
• последующий контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Законодательные органы субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления при осуществлении финансового контроля имеют право на получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления всех материалов, необходимых для утверждения бюджетов и проверки их исполнения. Эти органы могут создавать собственные контрольные органы.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств их получателями. Главные распорядители имеют право проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Методы финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется различными методами, под которыми понимаются приемы, способы и средства его проведения. К ним относятся ревизии, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др.

Методами финансового контроля являются: ревизии, наблюдения, обследования, проверки. Ревизия основной метод финансового контроля. Она состоит в проверке первичных документов, на основе которых проводились финансовые и прочие операции, а также на проверке данных бухгалтерского и складского учета. В ходе ревизии проводятся инвентаризации. Ревизии могут быть фронтальными, т. е. комплексными, и выборочными. По результатам ревизии подписывается акт, в котором излагаются результаты ревизии. На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений.

См.далее: Ревизия

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушения финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

Виды финансового контроля

Финансовый контроль существует в нескольких видах, выделяемых по разным основаниям: исходя из соотношения времени контроля и периода осуществления проверяемой деятельности; волеизъявления субъектов контрольных правоотношений; сферы финансовой деятельности, в которой проводится контроль; правового статуса контролирующих субъектов и др.

В зависимости от времени проведения контроль может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, — проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т. п.

Текущий финансовый контроль — это контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств, выделенных для административно- хозяйственных расходов, капитального строительства и т. д.).

Последующий финансовый контроль проводится после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т. п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений контроль подразделяют на обязательный и инициативный. Обязательный финансовый контроль проводится: 1) в силу требований законодательства (например, контроль со стороны представительных органов власти за исполнением бюджета по итогам за год); 2) по решению компетентных государственных органов (например, проверки налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов; контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов: собственными силами (внутренний контроль), а также посредством привлечения аудиторов или аудиторской организации.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля.

Так, в зависимости от сферы контролируемой финансовой деятельности (объекта, направления) можно выделить следующие виды контроля: бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный.

С учетом особенностей правового статуса субъектов контрольной деятельности выделяют: государственный (федерального и регионального уровней), муниципальный, общественный и аудиторский финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль подразделяется (в зависимости от сферы действия) на подведомственный (или вневедомственный) и внутриведомственный (похожую структуру имеет и муниципальный финансовый контроль). В этой классификации, в свою очередь (в зависимости от видов органов, осуществляющих контрольную деятельность), можно выделить финансовый контроль: 1) представительных (законодательных) органов власти; 2) Президента РФ; 3) исполнительных органов власти общей компетенции; 4) финансово-кредитных органов; 5) ведомственный (внутриведомственный), включающий внутренний финансовый аудит (см. ст. 270 БК РФ); 6) внутрихозяйственный (внутренний).

Аудиторский контроль, проводимый, в отличие от названных видов, на основе предпринимательской деятельности, может быть обязательным и инициативным (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЭ «Об аудиторской деятельности» (с изм. на 11 июля 2011 г., № 200-ФЗ)).

М.М. Прошунин

ФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ КАК ВИД ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Статья посвящена вопросам определения места финансового мониторинга в системе финансового права. Ррассматриваются органы государственной власти, в чью компетенцию входят вопросы осуществления финансового мониторинга, основные меры, направленные на противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и цели данной деятельности.

Ключевые слова: доходы; финансовый мониторинг и контроль; терроризм; финансовая разведка.

Финансовый мониторинг как правовое и экономическое явление в рамках борьбы с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма возникло сравнительно недавно, в отличие от самого термина «мониторинг», который широко используется в сфере экологического, технологического мониторинга, а также в сфере финансов .

В настоящее время отсутствуют научные исследования, определяющие место финансового мониторинга в российской правовой системе, за исключением отдельных отсылок на нормы различных отраслей права. Так, В.И. Михайлов отмечает, что противодействие легализации доходов от незаконной деятельности осуществляется в финансовой, банковской, административной, уголовно-процессуальной и других сферах деятельности, однако не определяет предметы регулирования соответствующих отраслей права .

На наш взгляд, отношения, возникающие в сфере финансового мониторинга, следует рассматривать, прежде всего, в рамках финансово-правового поля по нескольким причинам.

Во-первых, под определение финансового мониторинга попадают общественные отношения, одним из субъектов которых является уполномоченный орган государства либо иной субъект, выполняющий публичную функцию, наделенный в силу закона полномочиями давать указания другому субъекту.

В настоящий момент такими уполномоченными органами государства в сфере финансового мониторинга являются Росфинмониторинг и надзорные органы (Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам России, Государственная пробирная палата, Росстрахнадзор). К уполномоченным организациям, выполняющим делегированные публичные функции, следует отнести субъектов финансового мониторинга. Иными словами, имеют место вертикально-властные отношения, относящиеся к предмету финансового права.

На возможность отнесения общественных отношений в сфере финансового мониторинга к предмету регулирования финансового права указывает и тот факт, что комплекс мер, осуществляемых субъектами финансового мониторинга (обязательный и факультативный финансовый мониторинг), являющихся сущностью финансового мониторинга, регулируется нормами финансового права. Как справедливо подчеркивает О.Н. Горбунова, «основными задачами Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу являются: сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, что

для проведения подобного мониторинга большую роль играют нормы финансового права, которые регулируют финансовую деятельность государства, т.е. деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств» .

Во-вторых, методом правового регулирования общественных отношений в сфере финансового мониторинга выступает императивный метод, устанавливающий вертикальные правоотношения между: 1) Росфин-мониторингом и надзорными органами, что имеет место, например, при установлении обязанности Банка России согласовывать правовые акты в сфере финансового мониторинга с Росфинмониторингом; 2) Росфин-мониторингом и надзорными органами, с одной стороны, и субъектами финансового мониторинга, с другой стороны, например, при проведении проверок соблюдения субъектами финансового мониторинга законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма; 3) субъектами финансового мониторинга и их клиентами при выполнении функции в сфере финансового мониторинга, например, при требовании о предоставлении информации о проведенной операции или реализации права на приостановление исполнения операции.

В-третьих, объектом финансового мониторинга, как было сказано ранее, выступают, прежде всего, операции с денежными средствами. Несмотря на то, что контролю подлежат также операции с иным имуществом, следует отметить, что именно деньги являются тем финансовым инструментом, который более легко отмыть, чем «угнанный автомобиль», «украденное произведение искусства», «ювелирные украшения», которые, в отличие от денег, обладают определенной индивидуальностью. Иными словами, объектом финансового мониторинга выступают финансовые отношения. В свою очередь, именно финансовые отношения являются объектом регулирования финансового права.

В-четвертых, финансовый мониторинг, хотя и опосредованно, но связан с деятельностью государственных органов по аккумулированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств, которая, в свою очередь, является предметом финансового права.

Так, в процессе финансового мониторинга могут быть выявлены операции с денежными средствами или имуществом, полученными в результате незаконного использования централизованных фондов денежных средств государства или муниципального образования. На тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства указывает то, что, как следует из выступления на парламентских слушаниях Председателя Банка России С.М. Игнатье-

ва, из-за преступной деятельности по отмыванию незаконных доходов «потери консолидированного бюджета (включая государственные внебюджетные фонды) составляют от 500 до 800 млрд рублей в год» .

Отмывание преступных доходов ограничивает объем поступлений в централизованные денежные фонды, а значит, препятствует аккумулированию денежных средств в бюджетах различных уровней бюджетной системы. Как следствие, отмывание преступных доходов оказывает негативное влияние на финансовую деятельность государства и общества в целом.

Кроме того, финансовый мониторинг, как и в случае с финансовой деятельностью государства, направлен на реализацию функций и задач государства и муниципальных образований, к которым следует отнести обеспечение экономической безопасности государства. Одной из составляющих экономической безопасности государства является недопущение преступных доходов в финансовую систему Российской Федерации и предотвращение использование данной системы для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.

Подтверждает тесную взаимосвязь финансового мониторинга с финансовой деятельностью государства О.Н. Горбунова, утверждающая, что «финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. Именно к таким законам относится Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных путем…» .

В качестве последнего довода необходимо отметить, что финансовые отношения являются динамической категорией. В этой связи должно развиваться и финансовое право путем расширения сферы отношений, являющихся предметом регулирования финансового права. Косвенным подтверждением тому являются также слова П. М. Годме, который утверждал, что наука финансового права выходит за пределы законодательства о финансах и юридического режима государственных финансов. Эта наука изучает также те последствия, которые возникают для государственных финансов в результате действия публичной власти. .

И.В. Рукавишникова отмечает, что «понятие и состав финансового права изменялись одновременно с правовыми и политическими режимами в обществе и государстве» . А значит, в том числе в соответствии с целями и задачами, которые преследовало государство на определенном этапе развития. Бесспорным, на наш взгляд, является утверждение, что одной из современных задач развития современного демократического правового российского государства является борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма.

Вместе с тем, несомненно, в отношении состава и структуры государственных органов в сфере надзора за соблюдением законодательства о финансовом мониторинге, их взаимодействии с Росфинмониторингом, прежде всего, при привлечении субъектов финансового мониторинга к административной ответственности за нарушение законодательства о финансовом мониторинге, следует говорить о нормах административного права.

В части уголовного права и процесса возникающие после передачи Росфинмониторингом материалов в правоохранительные органы общественные отношения с участием правоохранительных органов регулируются нормами уголовного и уголовно-процессуального права, и, по определению, не могут рассматриваться как финансовый мониторинг. По той же причине нельзя отнести правоохранительные органы ни к одному из уровней уполномоченных органов власти и организаций в сфере финансового мониторинга.

Таким образом, наличие норм различных отраслей права позволяет говорить о формирующемся комплексном правовом регулировании вопросов противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма.

Вместе с тем представляется возможным говорить о приоритетном значении норм финансового права в регулировании общественных отношений, которые являются сущностью финансового мониторинга, а именно отношений по контролю (выявлению) операций, связанных с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Иными словами, контрольная сущность финансового мониторинга дает нам право говорить о финансовом мониторинге как о новом виде финансового контроля.

Рассматривает финансовый мониторинг как самостоятельный вид финансового контроля и Н.И. Хими-чева, связывая принятие мер по усилению государственного финансового контроля с принятием Закона о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма .

В целях обоснования данной точки зрения рассмотрим принципы и функции государственного финансового контроля в преломлении к финансовому мониторингу. На наш взгляд, в основе функционирования финансового контроля и финансового мониторинга лежат общие организационно-правовые принципы.

Как вид финансового контроля финансовый мониторинг основывается на ряде принципов, присущих контрольной деятельности. В частности, к принципам финансового мониторинга возможно отнести принципы, которые изложены в Лимской декларации руководящих принципов контроля (Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.). К ним следует отнести принцип независимости, объективности, компетентности органов финансового контроля .

Осуществление финансовым мониторингом идентичных с финансовым контролем функций, на наш взгляд, также следует рассматривать в качестве дополнительного доказательства финансово-правовой и, в частности, финансово-контрольной природы финансового мониторинга.

В качестве функций контрольной деятельности принято выделять функцию корректировки, социальной превенции и правоохраны . Так, в рамках реализации функции социальной превенции система финансового мониторинга противодействует использованию финансовой системы в целях отмывания преступных доходов, тем самым лишая преступные элементы финансово-экономической базы для совершения новых преступлений. В данном аспекте система мер по ПОД/ФТ носит превентивный характер.

В свою очередь, при осуществлении правоохранительной функции финансовый мониторинг находит отражение в выявлении операций, в которых используются денежные средства или иное имущество, полученные преступным путем. Здесь наибольшую роль играют такие меры противодействия, как обязательный и факультативный (дополнительный) финансовый мониторинг.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Функция корректировки связана, прежде всего, с надзорной и методической деятельностью Росфинмони-торинга, Банка России и иных надзорных органов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Если первая — надзорная деятельность дает возможность выявить нарушения и недостатки в работе субъектов финансового мониторинга по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма в целях их дальнейшего устранения, то вторая (методическая) деятельность дает возможность скорректировать действующую систему финансового мониторинга в соответствии с изменяющейся действительностью, в том числе появлением новым способов и методов отмывания преступных доходов.

Наконец, следует отметить, что государственным органом, осуществляющим данные функции в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, выступает Росфинмони-торинг, который по определению является органом государственного финансового контроля.

Находит данная точка зрения сторонников и в научных кругах. Так, С.В. Запольский относит Федеральную службу по финансовому мониторингу к органам финансового контроля . Поддерживает данную точку зрения и О.Н. Горбунова, которая также рассматривает Росфинмониторинг в качестве органа государственной власти, осуществляющего финансовый контроль .

Справедливо утверждая, что «большое значение в сфере валютного контроля играет Федеральный закон от 07.08.2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, в соответствии с которым, а также согласно Указу Президента РФ от 1 ноября 2001 г. в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России)», Е.Ю. Грачева относит Росфинмониторинг к государственным органам, осуществляющим финансовый контроль . Причисляют Федеральную службу по финансовому мониторингу к органам государственного финансового контроля и ряд других фи-нансистов-правоведов .

Иными словами, в настоящее время в науке финансового права Федеральная служба по финансовому мониторингу рассматривается как неотъемлемая часть системы органов государственного финансового контроля, что также дает право рассматривать деятельность данной службы как деятельность по осуществлению государственного финансового контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, в рамках финансового контроля финансовый мониторинг может рассматриваться как государственный финансовый контроль, так и как негосударственный (внутрихозяйственный или внутрикорпоративный) контроль, осуществляемый непосредственно субъектом финансового мониторинга.

Этой позиции придерживается и законодатель, который рассматривает обязательный контроль как функцию Росфинмониторинга. Обязательный контроль нормативно определяется как совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации (государственный финансовый контроль).

Несколько спорным является утверждение В. В. Коря-ковцева и К.В. Питулько о том, что сущностью обязательного контроля является информирование уполномоченного органа о подконтрольных операциях .

На наш взгляд, сущность обязательного контроля заключается как раз в сборе, анализе, оценке информации, полученной от субъектов финансового мониторинга и предоставлении информации об операциях, которые могут быть связаны с отмыванием преступных доходов или финансированием терроризма в правоохранительные органы.

В свою очередь субъекты финансового мониторинга, к которым относятся организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, осуществляют внутренний контроль, который выражается в выявлении операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма (внутрихозяйственный финансовый контроль).

В рамках государственного финансового контроля Росфинмониторинг осуществляет постановку на учет организаций, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, осуществляет сбор и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, направление данной информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований полагать, что данные операции связаны с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, а надзорные органы проводят проверку соблюдения субъектами финансового мониторинга законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В рамках внутрикорпоративного финансового контроля (внутрихозяйственного финансового монито-

ринга) субъекты финансового мониторинга осуществляют комплекс мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма и исключения вовлеченности данного субъекта финансового мониторинга в легализацию преступных доходов или финансирование терроризма.

Своеобразие финансового мониторинга, на наш взгляд, заключается в том, что, осуществляя внутренний финансовый контроль, субъект финансового мониторинга одновременно осуществляет и государственный финансовый контроль, иными словами, выполняет агентские функции по осуществлению государственного финансового контроля.

Как справедливо отмечают Г. А. Тосунян и А.Ю. Викулин, «обязательный контроль, осуществляемый уполномоченным органом, служит необходимым дополнением к системе обязательных процедур внутреннего контроля, которые призваны выполнять финансовые организации по отношению к своим клиентам» . Именно субъекты финансового мониторинга выявляют операции, подлежащие обязательному контролю (обязательный финансовый мониторинг) и необычные операции (факультативный финансовый мониторинг).

К мерам, осуществляемым субъектом финансового мониторинга в рамках государственного финансового контроля, следует относить: 1) идентификацию клиентов и их выгодоприобретателей; 2) оценку риска осуществления клиентом отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; 3) мониторинг за операциями, подлежащими обязательному контролю; 4) мониторинг за необычными операциями; 5) направление сообщений в Росфинмо-ниторинг; 6) осуществление мер по противодействию

финансированию терроризма и экстремистской деятельности; 7) документальное фиксирование и хранение информации об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу; 8) подготовку и обучение кадров; 9) предоставление информации по запросам Росфинмониторинга; 10) обеспечение конфиденциальности мер, принимаемых субъектом финансового мониторинга.

На основании изложенного выше финансовый мониторинг следует рассматривать в рамках финансовоправового поля с отнесением его к институту финансового контроля. Финансовый мониторинг можно определить как вид государственного и внутрихозяйственного финансового контроля, осуществляемого Росфин-мониторингом, надзорными органами и субъектами финансового мониторинга в целях недопущения преступных доходов в национальную экономику Российской Федерации и предотвращение использование субъектов финансового мониторинга для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.

ЛИТЕРАТУРА

1. Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля

и финансового мониторинга: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 217 с.

2. Михайлов В.И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: Правовое регулирование, уголовная ответственность,

оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. 230 с.

3. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. 160 с.

4. Выступление Председателя Банка России С.М. Игнатьева на парламентских слушаниях на тему: «Соответствие нормативного регулирова-

ния и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства», проведенных Комитетом по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 20 февраля 2007 г. Режим доступа: //www.cbr.ru

5. ГодмеП.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. 210 с.

6. Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2004. 288 с.

7. Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 350 с.

8. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М.:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ИНФРА-М, 2004. 586 с.

9. Финансовый контроль: Учеб. пособие / Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжкова. М.: Камерон, 2004. 190 с.

11. Финансовое право: Учеб. / К.С. Бельский и др.; Под ред. С.В. Запольского. М.: Российская академия правосудия; Эксмо, 2006. 640 с.

12. Коряковцев В.В., Питулько К.В. Комментарий к Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. СПб.: Питер, 2003. 130 с.