Международные права национальных меньшинств

ПРАВОВОЙ СТАТУС НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ
И КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.В. АНДРИЧЕНКО
Андриченко Людмила Васильевна — кандидат юридических наук, заведующая отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
§ 1. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и
коренных малочисленных народов на федеральном уровне
(современный этап)
Законодательство в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых актов и норм, действующих в сфере обеспечения и защиты прав лиц, относящих себя к различным этническим общностям, признаваемым в качестве национального меньшинства и коренного малочисленного народа. Оно относится к сфере комплексного регулирования прав и свобод человека и гражданина и является ее составной частью. Роль данного законодательства в общем объеме конституционно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина весьма значительна. Оно непосредственно связано с теми сферами общественной жизни, которые затрагивают каждого члена общества, и здесь прямо соприкасаются интересы личности и государства, личности и общества.
На сегодняшний день сложилось довольно обширное законодательство в указанной сфере. Значительную его часть составляют нормы, обеспечивающие реализацию прав человека и гражданина и обусловленные в целом состоянием национальных отношений в нашем государстве.
Основы национальной политики заложены в ныне действующей Конституции Российской Федерации. Она содержит многие положения, существенно важные для совершенствования национальных отношений в стране. Именно с российской Конституции начинается и формирование юридических гарантий обеспечения прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Проведение национальной политики осуществляется, прежде всего, посредством обеспечения эффективной реализации правовых принципов регулирования межнациональных отношений, заложенных в Конституции Российской Федерации. В их числе следует назвать:
— равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры;
— запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни;
— признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов при безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации;
— гарантии прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
— предоставление права каждому лицу свободно определять свою национальную принадлежность;
— содействие со стороны государства развитию национальных культур и языков; защита прав граждан России, этнических россиян в различных странах.
Свое развитие данные принципы получили в Концепции государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909. Именно на основе этих принципов осуществляется разработка и принятие законодательных и иных нормативных актов, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также осуществляется реализация вопросов местного значения органами местного самоуправления. Современная государственная национальная политика концептуально ориентирована на устойчивое развитие народов и национальных меньшинств, на демократизацию межнациональных и федеративных отношений, на полный учет и использование на практике потенциала самобытности каждого народа и национального меньшинства и общегосударственного потенциала, на сотрудничество и сотворчество всех народов Российской Федерации.
Конституция подчеркивает, что Россия — исторически многонациональное государство. В этой связи нельзя не отметить ст. 3 Конституции, провозглашающую носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Серьезное влияние на национальное положение в Российской Федерации оказывает также закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип приоритета прав человека. Статья 19 Конституции подтверждает, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от расы, национальности, языковой принадлежности.
Новой для нашей страны гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности стала норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению. Из этого следует, что национальная принадлежность человека не может влиять на принадлежность ему прав и свобод, в том числе и на такие его политические права, как право избирать и быть избранным. Это означает, что вопрос о национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как условие его избрания или неизбрания в государственный орган, как условие назначения или неназначения на государственную или муниципальную службу и т.д. Включение данной нормы в Конституцию нашего государства представляет собой важный шаг на пути его демократизации, утверждение международных стандартов в решении национальных проблем и обеспечении прав человека.
———————————
См.: Иванов В., Котов А., Ладодо И., Назаров М. Национальные отношения в регионах России // Этнополис. 1995. N 2. С. 103.
Сказанное тем не менее не означает, что реализации прав граждан в национальной сфере отводится теперь второстепенное место, а особенности, связанные с национальной структурой населения Российской Федерации, полностью растворяются в понятии «многонациональный народ России». Государство не может не учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. В связи с этим Конституция гарантирует всем народам Российской Федерации независимо от места их проживания право на сохранение родного языка, создание условий для его использования и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, защиту прав национальных меньшинств и целый ряд других прав и свобод человека, обусловленных его национальной принадлежностью.
Конституция Российской Федерации не только закрепляет основные принципы национальных отношений, но и устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Согласно Конституции к ведению Российской Федерации относится «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены «защита прав национальных меньшинств» и «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. п. «б» и «м» ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации осуществляется сразу на двух уровнях — на федеральном и на уровне субъектов Федерации.
Вместе с тем разграничение, установленное в Конституции, все-таки не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность «воздействия» Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены вопросы их «регулирования и защиты», а на уровень субъектов — только их «защиты»), сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализ законодательства практически всех субъектов Российской Федерации показывает, что они оказываются вынужденными не ограничиваться защитой, но и регулировать права национальных меньшинств .
———————————
Следует обратить внимание, что судебная защита прав лиц, связанная с дискриминацией по признаку национальной принадлежности, а следовательно, и принадлежности к национальному меньшинству или коренному малочисленному народу, осуществляется федеральными судами.
Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти по указанным вопросам определенным образом совмещается; она совпадает по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам .
———————————
См.: Кряжков В.А. Защита прав национальных меньшинств в конституционных судах Российской Федерации // Конституционное правосудие на рубеже веков. М., 2002. С. 246.
Отнесение к совместному ведению проблем защиты прав национальных меньшинств и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов требует соответственно проведения разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день до конца не сделано. Такое разграничение необходимо для избежания возможных коллизий федерального и регионального законодательства, с одной стороны, а также неоправданного дублирования содержания правовых норм — с другой.
Названное разграничение следует проводить как через действующие федеральные законы в этой сфере, такие, как Федеральный закон «О национально-культурной автономии» (1996 г.), «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999 г.), «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2000 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001 г.), «О народных художественных промыслах» (1999 г.), так и через текущее (отраслевое) федеральное законодательство, закрепляющее права лиц, относящихся к данным народам и национальным меньшинствам в конкретных сферах: образования, культуры, языка, природопользования и т.д. В настоящее время данные акты недостаточно проводят разграничение полномочий, что ведет к неопределенности отношений между Федерацией и ее субъектами.
Принципиальные позиции Российского государства в сфере регулирования национальной политики изложены в уже упоминавшейся Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Она сыграла свою положительную регулирующую роль как важный политико-правовой документ, в котором изложены основные позиции российского государства при определении главных направлений внутренней национальной политики. Концепция ориентирует все субъекты Российской Федерации, общественно-политические организации и институты, местные сообщества, средства массовой информации, научные, учебные и культурно-просветительские учреждения на выработку на каждом уровне соответствующих подходов в реализации национальной политики.
Вместе с тем в большинстве случаев Концепция, к сожалению, ограничивается только общей постановкой проблемы, не давая конкретного ответа на вопрос о том, какие определенные шаги, особенно в законодательном регулировании, должны быть сделаны. Кроме того, следует отметить, что многие положения названного документа в его нынешней трактовке уже не соответствуют современным реалиям и утратили свою актуальность. В связи с этим Концепция, как представляется, нуждается в существенном обновлении.
В настоящее время в системе регулирования прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации можно выделить следующие основные группы проблем, на которых, прежде всего, сосредоточено внимание федерального законодателя:
— это последовательное закрепление норм, устанавливающих общий запрет на дискриминацию человека и гражданина (в том числе, запрет на осуществление ассимиляции и этноцида) по признаку национальной или этнической принадлежности, отношения к языку, религии и других обстоятельств;
— установление и обеспечение прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам в различных сферах — закрепление так называемых специальных прав — в области сохранения, развития и использования национального (родного) языка, сохранения и развития национальной культуры, традиций и обычаев, — а также определение организационно-правовых форм их осуществления;
— защита прав коренных малочисленных народов, связанная с особым отношением этих народов к земле, прежде всего, защита их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Несомненно, что нормативный срез регулирования национальных отношений значительно шире и богаче, и указанными проблемами далеко не исчерпываются существующие потребности правового обеспечения развития национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в нашей стране. Вместе с тем, как представляется, данные проблемы охватывают базисный круг отношений, требующих приоритетного внимания со стороны государства в современный период. Их решение создает возможность не только избегать возникновения конфликтов этнического характера, но и способствует сохранению и развитию национальных культур граждан различных национальностей.
Как уже упоминалось, принцип недискриминации является общепризнанным и одним из основополагающих как в международном праве, так и в российском законодательстве. Он является одним из наиболее важных для обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации. Признание и закрепление этого принципа обусловлено общими демократическими традициями и устоями государства и общества. Обязанность защиты прав лиц от дискриминации, связанной с их национальной принадлежностью, вытекает, помимо того, и из международных обязательств нашего государства. Так, уже отмечавшаяся ранее ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. возлагает на государства-участники обязанность обеспечить пользование признанными в ней правами без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным признакам.
Закрепленное на уровне Конституции Российской Федерации равноправие народов, а также прямое утверждение о том, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ч. 2 ст. 6), предопределяет, как уже отмечалось выше, равенство