О поэтапной конституционной реформе в российской федерации

16.04.2020

О ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ У К А З ПРЕЗИДЕНТ РФ 21 СЕНТЯБРЯ 1993 Г. N 1400 (Д) Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны. Прямое противодействие осуществлению социально-экономических ре- форм, открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обс- трукция политики всенародно избранного Президента Российской Федера- ции, попытки непосредственного осуществления функций исполнительной власти вместо Совета Министров со всей очевидностью свидетельствуют о том, что большинство в Верховном Совете Российской Федерации и часть его руководства открыто пошли на прямое попрание воли российского на- рода, выраженной на референдуме 25 апреля 1993 года. Тем самым грубо нарушен Закон о референдуме, согласно которому решения, принятые все- российским референдумом, обладают высшей юридической силой, в ка- ком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Съезд и Верховный Совет предпринимают систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и су- дебную функцию. В то же время ими до сих пор не только не создана законодательная основа реализации Федеративного Договора, но принимаемые решения за- частую прямо противоречат федеративной природе Российского государс- тва. Конституционная реформа в Российской Федерации практически сверну- та. Верховный Совет блокирует решения Съездов народных депутатов Рос- сийской Федерации о принятии новой Конституции. В текущей работе Верховного Совета систематически нарушается его регламент, порядок подготовки и принятия решений. Обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует народное представительство. Таким образом, разрушаются сами основы конституционного строя Рос- сийской Федерации: народовластие, разделение властей, федерализм. Еще не успев возникнуть и окрепнуть дискредитируется сам принцип парламен- таризма в Российской Федерации. В сложившихся условиях единственным, соответствующим принципу наро- довластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Со- вета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти, являются выборы нового Парламента Российской Федерации. Такие выборы не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 года. Необходимость выборов диктуется также тем, что Российская Федерация — это новое государство, пришедшее на смену РСФСР в составе СССР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР. Учитывая, что в действующей Конституции Российской Федерации не предусмотрена процедура принятия новой Конституции, политические пар- тии и движения, группы депутатов, участники Конституционного совеща- ния, представители общественности неоднократно обращались к Президенту Российской Федерации с предложением незамедлительно назначить выборы в новый Федеральный Парламент. Стремясь к ликвидации политического препятствия, не дающего народу самому решать свою судьбу; учитывая неудовлетворяющее парламентским стандартам качество работы Верховного Совета и Съезда народных депутатов Российской Федерации; принимая во внимание, что безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти; в целях: сохранения единства и целостности Российской Федерации; вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти; основываясь на статьях 1, 2, 5, 121-5 Конституции Российской Федерации, итогах референдума 25 апреля 1993 года, п о с т а н о в л я ю: 1. Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации — и принятия им на себя соответствующих полномо- чий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правитель- ства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Феде- рации и субъектов Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу. Гарантируются установленные Конституцией и законами права и свободы граждан Российской Федерации. 2. Конституционной комиссии и Конституционному совещанию предста- вить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии. 3. Временно до принятия Конституции и Закона Российской Федерации о выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации и проведении на основе этого Закона новых выборов: — ввести в действие Положение «О Федеральных органах власти на пе- реходный период», подготовленное на основе проекта Конституции Рос- сийской Федерации, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 года; — наделить Совет Федерации функциями палаты Федерального Собрания Российской Федерации со всеми полномочиями, предусмотренными Положени- ем «О Федеральных органах власти на переходный период». Установить, что осуществление указанных полномочий Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу. 4. Ввести в действие Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», разработанное народными депутатами Российской Федерации и Конс- титуционным совещанием. Провести в соответствии с указанным Положением выборы в Государс- твенную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральному собранию рассмотреть вопрос о выборах Президента Рос- сийской Федерации. 5. Назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на 11-12 декабря 1993 года. 6. Образовать Центральную избирательную комиссию по выборам в Госу- дарственную думу Федерального Собрания Российской Федерации и поручить ей совместно с нижестоящими избирательными комиссиями в пределах их компетенции организацию выборов и обеспечение избирательных прав граж- дан Российской Федерации при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Всем государственным органам и должностным лицам оказывать необхо- димое содействие избирательным комиссиям по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и присекать любые акты и действия, направленные на срыв выборов в Государственную Думу, от кого бы они не исходили. Лиц, препятствующих осуществлению избирательного права гражданами Российской Федерации, привлекать к уголовно ответственности в соот- ветствии со статьей 132 УК РСФСР. 7. Расходы, связанные с проведением выборов в государтсвенную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, отнести на счет средств Республиканского бюджета Российской Федерации. 8. Полномочия представительных органов власти в субъектах Российс- кой Федерации сохраняются. 9. Заседания Съезда народных депутатов Российской Федерации не со- зываются. Полномочия народных депутатов Российской Федерации прекращаются. Права граждан, абывших народными депутатами Российской Федереции, в том числе трудовые, гарантируются. Полномочия народных депутатов — делегатов Российской Федерации на пленарных заседаниях и представителей в Комиссиях Межпарламентской ас- самблеи государств — участников Содружества Независимых Государств подтверждаются Президентом Российской Федерации. Народные депутаты Российской Федерации, являющиеся членами Консти- туционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации, мо- гут продолжать работу в составе Комиссии в качестве экспертов. Сотрудники аппарата Верховного Совета Российской Федерации и обслу- живающий персонал направляются в отпуск до 13 декабря 1993 года с сох- ранением содержания. 10. Предложить Конституционному Суду Российской Федерации не созы- вать заседания до начала работы Федерального Собрания Россипской Феде- рации. 11. Совет Министров — Правительство Российской Федерации осущест- вляет все предусмотренные Конституцией Российской Федерации полномо- чия, с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом, а также законодательством. Совет Министров — Правительство Российской Федерации обеспечивает бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления. Совету Министров — Правительству Российской Федерации принять в свое ведение все организации и учреждения, подчиненные Верховному Со- вету Российской Федерации и провести необходимую их реорганизацию, имея в виду исключение дублирования соответствующих правительственных структур. Принять необходимые меры по трудоустройству высвобождающихся сотрудников. Осуществить правопреемство в отношении полномочий Верхов- ного Совета Российской Федерации как учредителя во всех сферах, где учредительство предусмотрено действующим законодательством. 12. Центральный банк Российской Федерации до начала работы Феде- рального Собрания Российской Федерации руководствуется указами Прези- дента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и подотчетен Правительству Российской Федерации. 13. Генеральный Прокурор Российской Федерации назначается Президен- том Российской Федерации и ему подотчетен впредь до начала работы вновь избранного Федерального Собрания Российской Федерации. Органы Прокуратуры Российской Федерации руководствуются в своей де- ятельности Конституцией Российской Федерации, а также действующим за- конодательством с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом. 14. Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации, Министерству обороны Российской Фе- дерации принимать все необходимые меры по обеспечению государственной и общественной безопасности в Российской Федерации с ежедневным докла- дом о них Президенту Российской Федерации. 15. Министерству иностранных дел Российской Федерации информировать другие государства, Генерального Секретаря ООН о том, что проведение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Феде- рации диктуется стремлением сохранить демократические преобразования и экономические реформы. Такое решение полностью соответствует основам конституционного строя Российской Федерации, прежде всего принципам народовластия, разделения властей,федерализма и опирается на волеизъя- вление народа Российской Федерации, выраженное на референдуме 25 апре- ля 1993 года. 16. Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федера- ции» внести на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федера- ции. 17. Настоящий Указ вступает в силу с момента подписания. Президент Российской Федерации Б.ЕЛЬЦИН

Всякое государство имеет конституцию. Слово конституция (сonstitutio), как известно, переводится с латыни как «строение, устройство, структура, состав». Всякое физическое тело, организм, растение, организация, любое государство имеет вполне определенную структуру и устройство. В этой статье слово «конституция» будет употребляться с маленькой буквы.

Все государства имеют описание своего устройства. Оно изложено в указах, законах, постановлениях, грамотах, рескриптах, пожалованиях, приговорах и прочих документах, которые издает высшая власть от имени монарха, представительного органа или уполномоченных ими лиц. Россия до февраля 1917 года имела одно из самых объемных описаний своего устройства. Оно находилось в 123 томах Полного собрания законов Российской империи. (Собрание Первое. 1649-1825 гг. (в 45 томах) издано в 1830 году, Собрание Второе. 12 декабря 1825 — 28 февраля 1881 г (в 55 томах) Собрание Третье. 01.03.1881- конец 1913 г. (в 33 томах), а также законодательных актов, издаваемых в последние четыре года Империи и не вошедших в заключительные тома ПСЗ РИ.

Многие государства помимо естественного описания своего устройства (конституции) имеют Основной закон — Конституцию (в предлагаемой статье будем писать с большой буквы). В Конституции излагаются основные принципы устройства государства, структуру органов власти, права-обязанности и порядок взаимодействия каждого из этих органов, а также обязанности граждан-подданных по отношению к государству, права, которые им гарантируются.

Государствам, которые создаются в результате переворотов и политических катаклизмов, появляются после окончания войн, требуется Конституции с момента учреждения. Конституция (с большой буквы) становится схемой и планом, по которому формируется создаваемое государство. Через какое-то время оно имеет конституцию — реально существующую структуру.

В 1993 году Россия обрела Конституцию. Произошло это через два года после прекращения существования СССР. День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. традиционно считается днем принятия Конституции Российской Федерации, хотя в силу она вступила только 25 декабря, почти через две недели после официального опубликования.

Прокуратура преткновения. Конституцию принимали в буквальном смысле на коленях. Алексей Казанник, который на Первом съезде народных депутатов СССР уступил свое место не прошедшему в состав Верховного Совета страны Борису Ельцину, в октябре 1993 года стал генеральным прокурором России. На долю Казанника выпало расследование и разбирательство с участниками майских беспорядков на Ленинском проспекте и событий октября 1993 года. Все они, вопреки сильнейшему противодействию были амнистированы в связи с принятием новой Конституции. От амнистии отказался генерал армии Варенников, который заявил: «Я ни в чем не виновен! Мне государственная милость не нужна. Я требую суда!» Суд впоследствии состоялся и Валентин Варенников был оправдан.

В беседе с корреспондентом ТАСС Алексей Казанник вспоминал:

— Самыми тяжелыми за четыре месяца пребывания в должности генерального прокурора все же считаю сутки перед опубликованием проекта новой Конституции России в декабре 1993 года. В нем не было статьи о прокуратуре Российской Федерации, поскольку было принято решение ее ликвидировать, а надзорные функции передать судам.

Я трижды направлял служебные записки президенту Ельцину, доказывая необходимость сохранения прокуратуры. Ответа я не получил. В последний день работы над редактированием проекта Конституции я позвонил Ельцину: «Борис Николаевич, очень прошу, примите меня по срочному, неотложному делу». Он помолчал, а затем сказал: «Алексей Иванович, в 22 часа!»

Ранее я написал полновесную отдельную статью в проект Конституции о прокуратуре как единой централизованной системе, описал ее функции как самостоятельной ветви государственной власти. На всякий случай, если не удастся решить вопрос по максимуму, я написал статью-минимум, которая действовала буквально до 2016 года. Маленькую 129-ю статью.

Пришел к Ельцину и говорю: «Борис Николаевич, я вас очень прошу, вставьте эту статью в проект Конституции». Он просмотрел ее: «Нет, не могу. Вы знаете, у нас все решается коллегиально. Что я сделаю — уже верстка, все есть».

Я тогда вытаскиваю вторую статью. Она пустая, но там начиналось, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящего прокурора вышестоящему и генеральному прокурору». И далее написал, что генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента, а прокуроры субъектов РФ назначаются генеральным прокурором по согласованию с субъектом Федерации.

Он просмотрел ее и отвечает: «Алексей Иванович, зачем вам эта статья, она же пустая!»

Я говорю: «Борис Николаевич, я это прекрасно понимаю. Но если в Конституции будет статья, что прокуратура — это единая централизованная система, то мы сохраним ее». — «А зачем она нам нужна? Это пережитки тоталитарного социализма. Ну я посоветуюсь», — был ответ.

Страшно переживая за прокуратуру, говорю президенту: «Борис Николаевич, прокуратуру учредил Петр Первый». — «Я это знаю». — «А в народе вас сравнивают с ним. Говорят, что вы реформатор, продолжатель его дела. Как-то будет непонятно: Петр Первый учредил, а такой же деятель, как он, упразднил».

Ельцин задумался и спрашивает: «Что вы говорите? Неужели так и рассуждают?» — «Да, Борис Николаевич, все так и говорят!» — «Надо же! Я этого не знал. Ну оставьте на всякий случай. Я посоветуюсь здесь».

Второй вариант статьи я оставил. А к часам 3 ночи, когда экспедиция привозит почту и свежую прессу, поехал в генпрокуратуру. Приносят газету с опубликованным проектом Конституции. Смотрю, а там моя 129-я статья стоит в разделе «Судебная власть». То есть ни к селу, ни к городу. Но самое главное, что была сохранена система.

Позднее в каждом учебнике по конституционному праву, в каждой монографии мои коллеги вели серьезные рассуждения на тему, почему законодатель поставил эту статью в раздел «Судебная власть»?

Те идеи о месте прокуратуры в системе государственной власти возродились в 2016 году в поправках к Конституции. Глава 8-я (так в интервью, на самом деле — глава 7. Прим. П.С.) теперь называется «Судебная власть и прокуратура». Их развели на две ветви. Это самое главное.

Я всегда говорил: необходимо расширять полномочия прокуратуры, поскольку это единая разветвленная система, которая цементирует Россию, единственная структура, которая оказывает правовую помощь гражданам бесплатно, ведет защиту населения.

В начале 2000-х годов, когда децентрализация субъектов, особенно национальных республик, уже создала реальную угрозу целостности России, именно прокуратура по поручению нового президента — Владимира Путина быстро привела в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством уставы и законы субъектов РФ. Беспрецедентный шаг главы государства остановил центробежные процессы».

Поправки вопреки волеизъявлению россиян. Итак, Конституция России была принята всеобщим голосованием. Можно спорить о том, правильно определено место прокуратуре или неправильно, однако в соответствии с текстом Конституции России, принятой в 1993 году, органы прокуратуры были отнесены к судебной ветви государственной власти. Являясь стороной государства, органы прокуратуры исполняли роль контрадвокатов в судебных процессах, а в деятельности за рамками судопроизводства они принимали меры по защите интересов государства в досудебном порядке. Когда вставал вопрос о защите интересов государства, прокуратура становилась его адвокатом или же представителем.

Подобное положение вызывало массу вопросов у практикующих юристов и у специалистов по конституционному праву. Вопрос о неуместности существования Прокуратуры в рамках судебной системы я также ставил в письмах к Президенту России.

Однако положение, включающее прокуратуру в судебную систему, на протяжении двадцати лет было прописано в Конституции Российской Федерации, её Основном законе!

В 2013 году Президент России Владимир Путин предложил внести в Конституцию России изменения, в том числе и касающиеся разделения Судебной власти и Прокуратуры, а также расширения полномочий Президента России по кадровым назначениям в прокуратуре. Законопроект был одобрен Государственной Думой 22 ноября 2013 года, Советом Федерации — 27 ноября 2013 года. Закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» был подписан Президентом России, а 7 февраля 2014 г. после опубликования его в «Российской газете» он вступил в силу.

Казалось бы, все сделано в соответствии с главой 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции») Конституцией Российской Федерации. Статья 136 этой главы говорит, что «Поправки к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». В данном случае речь идет о главе 7, так что формально все сделано как будто бы правильно.

Но стоит внимательнее присмотреться к тем поправкам, которые были внесены в Основной закон Российской Федерации.

Исходя из содержания п. 1 и 5 ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 и 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура осуществляют свои полномочия НЕЗАВИСИМО от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Таким образом, после того, как в феврале 2014 года Прокуратура была официально выведена из структуры судебной власти, она оказалась четвертой, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти.

А ведь ст. 10 из главы 1 Конституции РФ определяет: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

По сути, по инициативе Президента РФ, которую поддержали законодательные органы России, объявлено о создании и конституционном закреплении органов государственной власти, которые не входят ни в одну из перечисленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти.

Таким образом, в феврале 2014 года было внесено изменение в главу 1 Конституции Российской Федерации.

Статья 135 Конституции России указывает, что?

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Из статьи 135 Конституции России видно, что для пересмотра изменений, которые были внесены в Основной закон страны в феврале 2014 года, должно было созываться Конституционное Собрание. Оно должно подготовить новый проект Конституции для принятия его всенародным голосованием.

Заметим, Закон РФ о Конституционном Собрании за прошедшие 23 года после принятия современной российской Конституции так и не был принят.

России нужна новая Конституция. Судя по тому, как три года назад принимались изменения в Конституцию России, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации превысили имеющиеся у них полномочия, присвоили себе право многонационального народа России быть носителем суверенитета и единственным источником власти в стране (ст. 3 Конституции России). Можно лишь сожалеть о том, что значительное число депутатов Госдумы и членов Совета Федерации до сих пор сохраняют свои должности.

Вопрос о том, легитимна ли сегодняшняя Конституция России, остается, на мой взгляд, открытым. Как остается открытым вопрос о необходимости ее скорейшего пересмотра.

«Вся власть в СССР принадлежит трудящимся – эти слова огненными буквами записаны в проекте Конституции Союза ССР, опубликованном вчера для всенародного обсуждения. В сознание десятков миллионов людей не только нашей родины, но и всего мира врежутся эти слова, как кратчайшее выражение и кратчайший итог великого пути к социализму, по которому, сквозь бури и смерчи классовых битв, победно вела нашу страну партия Ленина – Сталина». (Восточно-Сибирский путь. 1936. 16 июня (№ 96)).

Восточно-Сибирская правда. 1936. 15 июня. (№ 136)

В 30-е годы XX века И. В. Сталин устроил одну из самых широкомасштабных «пиар-акций» в истории: всенародное обсуждение проекта Конституции. Около 75 миллионов человек дискутировали об основном законе страны, внесли более 1,5 миллионов предложений, поправок и дополнений, опубликованных в периодической печати. Значительную часть предложений (43427) даже учли при подготовке итогового текста. Предложения, противоречащие политическому курсу партии (например, разрешить частную собственность или ликвидировать колхозы), не публиковались, и сохранились в архивах под названием «враждебные отклики».

Восточно-Сибирская правда. 1936. 15 июня. (№ 136)

«Новая Конституция, созданная по инициативе и при непосредственном участии гениального вождя мирового пролетариата товарища Сталина, является величайшим документом эпохи, крупнейшим вкладом в сокровищницу марксизма-ленинизма. – Такая подлинно народная Конституция может родиться только в нашей прекрасной стране, которой руководит вождь народов – товарищ Сталин. Мы ею гордимся перед рабочими и трудящимися всего мира, говорит знатный человек страны Алексей Стаханов. – Я горжусь тем, что имею право на труд и поэтому обещаю отдать нашей родине все свои знания и силу, — перекликается с ним стахановец завода им. Сталина Дубинин. – Сталинская Конституция является ярчайшим выражением равенства и братства всех национальностей нашей великой социалистической родины, — говорит колхозник Атутов из Боханского аймака». (Восточно-Сибирская правда. 1936. 16 июня (№ 137)).

Восточно-Сибирская правда. 1936. 14 июня. (№ 135)

Восточно-Сибирская правда. 1936. 16 июня. (№ 137)

Восточно-Сибирская правда. 1936. 15 июня. (№ 136)

Восточно-Сибирская правда. 1936. 16 июня. (№ 137)

Восточно-Сибирская правда. 1936. 17 июня. (№ 138)

Восточно-Сибирский путь. 1936. 18 июня. (№ 97)

Новая конституция была принята 5 декабря 1936 года и официально опубликована 6 декабря в издании Известия ЦИК СССР и ВЦИК, № 283.

Использованы материалы электронной библиотеки «Хроники Приангарья» http://i.irklib.ru/hronp :

21 сентября 1993 года президент России Б.Н. Ельцин издал указ N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Это привело к вооруженному противостоянию с Верховным Советом и закончилось в декабре того же года принятием новой Конституции. Что это было: шаг в реализации конституционной реформы или госпереворот? Разбираемся подробнее.

На протяжении 1993 года нарастал конфликт между президентом Б.Н. Ельциным, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с другой. Рубежом в этом споре стал всероссийский референдум, проведенный 25 апреля 1993 года по вопросам доверия президенту или парламенту. Результаты голосования укладывались в формулу ДА – ДА – НЕТ – ДА, за которую агитировали сторонники президента. По итогам референдума российский народ большинством голосов участвовавших в голосовании граждан выразил доверие президенту и его социально-экономической политике, высказался против досрочных выборов президента и посчитал необходимым провести досрочные выборы народных депутатов. На деле же не все оказалось так просто.

Порядок подведения итогов референдума и механизме реализации его результатов стал предметом для исследования в Конституционном Суде РФ. За 4 дня до референдума в постановлении от 21 апреля 1993 года Суд определил, что первый вопрос о доверии президенту носит «преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер». Второй вопрос об одобрении проводимой президентом и правительством социально-экономической политике был охарактеризован Судом как многозначный, что «обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения». По этим основаниям оба вопроса не являлись конституционными, то есть не требовали внесения изменений в Конституцию и не определяли основное ее содержание. Для принятия решения необходимо было получить лишь большинство голосов граждан, принявших участие в голосовании.

Напротив, третий и четвертый вопросы о досрочных выборах президента и народных депутатов носили конституционный характер и для их принятия требовалось получить несоизмеримо большее число голосов – большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Как показал день голосования, в референдуме приняли участие чуть более 64% от общего числа включенных в списки граждан. Это означало, что для принятия решения по третьему и четвертому вопросам за них должны были проголосовать порядка 78% от участвовавших в референдуме граждан. Этот рубеж не был достигнут ни при голосовании по третьему вопросу – всего 49% «за», ни по четвертому вопросу – 67% «за».

Результаты референдума не принесли желаемой разрядки в противостоянии президента и парламента. Между президентом и Верховным Советом еще более усугубились неразрешимые противоречия относительно взглядов на конституционную реформу и иные жизненно важные вопросы внутренней политики: приватизация, бюджетные вопросы и др. К примеру, будучи сторонами конституционного процесса, они предлагали взаимоисключающие предложения к тексту Конституции. И так по многим вопросам принятие решения затягивалось из-за существовавших разногласий.

Усиление конституционного кризиса привело к тому, что 21 сентября 1993 года президент Б.Н. Ельцин издал указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указом распускались Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ – главные законодательные, распорядительные и контрольные государственные органы, утверждалась дата подготовки новой Конституции страны – 12 декабря 1993 года, вводилось в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, предусматривавшего создание двухпалатного парламента – Федерального Собрания, состоявшего из Государственной Думы и Совета Федерации, назначались выборы в Госдуму на 11 – 12 декабря 1993 года. Фактически в стране вводилось прямое президентское правление, вплоть до формирования Федерального Собрания было предписано руководствоваться указами президента.

В день подписания указа в телеобращении к гражданам России Б.Н. Ельцин привел следующие причины принятия им этого решения: «Я обращаюсь к вам в один из самых сложных и ответственных моментов. Накануне событий чрезвычайной важности. Последние месяцы Россия переживает глубокий кризис государственности. В бесплодную и бессмысленную борьбу на уничтожение втянуты буквально все государственные институты и политические деятели. Прямое следствие этого — снижение авторитета государственной власти в целом. Уверен, все граждане России убедились: в таких условиях нельзя не только вести труднейшие реформы, но и поддерживать элементарный порядок. Нужно сказать прямо: если не положить конец политическому противоборству в российской власти, если не восстановить нормальный ритм ее работы, не удастся удержать контроль за ситуацией, сохранить наше государство, сохранить мир в России».

Правовыми основаниями издания указа послужили следующие мотивы:

1) 25 апреля 1993 года на всенародном референдуме граждане России выразили доверие президенту и проводимой им социально-экономической политике.

2) Съезд народных депутатов и Верховный Совет действовали вопреки результатам референдума. В указе приводились примеры игнорирования народной воли: «рямое противодействие осуществлению социально-экономических реформ, открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обструкция политике всенародно избранного Президента Российской Федерации, попытки непосредственного осуществления функций исполнительной власти».

3) Верховный Совет допускал многочисленные нарушения при подготовке и принятии решений, что фактически ликвидировало народное представительство. Так в указе была описана практика голосования за отсутствующих депутатов.

4) Действия Съезда и Верховного Совета создавали угрозу государственному суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека. Президент, исполняя свои обязанности по защите суверенитета, охране прав и свобод человека и гражданина (ст. 121.4 Конституции), должен был отреагировать на приведенные нарушения законности и прямое попрание народной воли.

5) Хоть и не обладая конституционными полномочиями исполнять свои обязанности в ситуациях, когда угроза суверенитету, единству и целостности государства, правам и свободам человека исходила от органов законодательной власти, президент должен был принять меры, изложенные в указе, дабы исполнить высшую волю народа, выраженную в решении референдума.

Оценка конституционности принятого указа не заставила себя долго ждать. В тот же день 21 сентября 1993 года Конституционный Суд пришел к заключению, что указ не соответствовал Конституции и служил основанием для отрешения президента Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности. Президиум Верховного Совета от 21 сентября 1993 года подтвердил прекращение полномочий президента с момента подписания названного указа. На следующий день на заседании Верховного Совета депутаты подтвердили вывод президиума о прекращении полномочий президента. 24 сентября 1993 года Съезд народных депутатов оценил действия президента как государственный переворот, признал все правовые акты, вышедшие за подписью Б.Н. Ельцина начиная с 20.00 часов 21 сентября 1993 года, не имеющими юридической силы. Исполнение обязанностей президента перешло к вице-президенту А.В. Руцкому. Так начиналась горячая фаза конституционного кризиса, закончившегося вводом в Москву войск, вооруженными столкновениями, обороной Останкинской телебашни и, в конечном итоге, поражением Верховного Совета.

Насколько указ президента и его последующая открытая конфронтация со Съездом и Верховным Советом укладывались в рамки правовых реалий того времени? Рассмотрим этот вопрос предметно.

Во-первых, указ ссылался на результаты референдума от 25 апреля 1993 года как правовое основание действий президента в период конституционного кризиса. Однако итоги референдума не могут служить достаточным поводом для издания рассматриваемого указа. Как было сказано ранее, Конституционный Суд определил вопрос о доверии президенту как «нравственно-оценочный и политический», но не несущий за собой какие-либо юридические последствия. Вопрос об одобрении социально-экономической политики был отмечен Судом в качестве неопределенного: социально-экономическая политика реализуется не только президентом и правительством, «е ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики». Тем самым, в силу специфики поставленных вопросов, даже получение на референдуме необходимого количества голосов не означало, что решения по этим вопросам становились обязательными для исполнения.

Стоит напомнить, что четвертый вопрос, поставленный тогда на голосование, касался необходимости проведения досрочных выборов народных депутатов. Будучи вопросом конституционного характера, в ходе референдума он не набрал требуемого количества голосов – большинство голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме. Граждане России не поддержали идею о переизбрании народных депутатов и косвенно оказались лояльны курсу, проводимому Съездом и Верховным Советом. Таким образом, результаты референдума не могли стать надежной правовой основой для прекращения деятельности высших законодательных органов страны.

Во-вторых, указ отмечал отсутствие в действовавшей тогда Конституции возможности принять ее заново и, таким способом снять противоречия между ветвями власти. Между тем, принятый во исполнение Конституции закон о референдуме прямо предусматривал проведение референдума по вопросу принятия Конституции (ст. 35). Более того, Конституционный Суд все в том же постановлении от 21 апреля 1993 года подтвердил возможность вынесения на референдум вопроса о принятии Конституции. Возникает следующий вывод: юридическая возможность разрешения конституционного кризиса посредством принятия новой Конституции на всенародном референдуме существовала, но ею никто не воспользовался.

В-третьих, президент в указе сделал ссылку на невозможность урегулирования спора с законодательной ветвью власти иным образом, чем путем волевого прекращения деятельности Съезда и Верховного Совета и проведения выборов нового парламента – Федерального Собрания. Однако такое поведение президента противоречило крайней модели разрешения конфликта, предусмотренной Конституцией. Так, Конституция предоставила высшему органу государственной власти – Съезду народных депутатов – полномочия по отрешению от должности президента (ст. 104). Президент также вправе по собственной инициативе уйти в отставку (ст. 121.11). Исходя из этого, в ситуации неразрешимого конституционного кризиса именно президент должен был стать жертвой политической борьбы и покинуть свой пост.

Вопреки Конституции, президент выбрал силовой вариант разрешения конфликта, превысил свои конституционные полномочия, инициировал изменение государственного строя, распустил законно избранные органы государственной власти и издал указ, противоречащий Конституции. О том, к каким последствиям это привело и можно ли в связи с этим считать принятие действующей Конституции незаконным (даже сложно себе это представить!) – расскажу в следующей публикации.

Тем временем, в паблике ВКонтакте История и Право вы уже можете прочитать опубликованные разборы о преемстве современной России, Российской империи и СССР, независимости России, «существовании» СССР и др. Присоединяйтесь.