Правила третий лишний
Правило «третий лишний» может перестать действовать для ряда закупок лекарств. Минздрав предлагает не распространять его на закупки препаратов по решению врачебных комиссий и из перечня торговых наименований. Однако если торги в рамках первого механизма происходят повсеместно, то практики применения второго не существует, так как пока в этом перечне нет ни одной компании.
Минздрав предлагает вывести госзакупки лекарств, которые можно будет закупать по торговым наименованиям, из-под действия правила «третий лишний». Соответствующий проект постановления правительства ведомство разместило на портале regulation.gov.ru. Министерство также предлагает ограничить работу принципа в случае приобретения препаратов по решению врачебной комиссии для конкретного пациента.
Как следует из этого документа, Минздрав подготовил проект постановления по поручению премьер-министра по итогам заседания 14 февраля, на котором обсуждались проблемы лекарственного обеспечения пациентов с онкологическими заболеваниями. Профильные пациентские организации тогда жаловались на срывы поставок отечественными производителями и на качество их препаратов (см. «Ъ” от 15 февраля). Выходу на госторги недобросовестных поставщиков и производителей, по их мнению, способствовало именно правило «третий лишний», которое с 2015 года запрещает госзаказчикам закупать товары у иностранного производителя, если на торгах уже присутствуют предложения от двух отечественных. Поскольку при закупках лекарственных препаратов в большинстве случаев разрешено указывать только международное непатентованное название закупаемого лекарства, применение «третьего лишнего» сократило доступ пациентов к зарубежным препаратам.
Впрочем, оценить влияние предложения Минздрава на будущую практику закупок пока можно только приблизительно.
Хотя правительство установило правила формирования перечня лекарств, которые можно закупать по торговым наименованиям, еще в 2017 году, сам перечень препаратов так и не появился. Пока ускорить его создание не помогло даже прямое указание правительства от 14 февраля Минздраву разработать его к 12 марта. Как отмечает директор департамента по взаимодействию с органами власти «Биокада» Алексей Торгов, появлению перечня мешает один из принципов его формирования. «Чтобы попасть в перечень, компании—владельцу препарата придется предоставить клинические данные о том, что все препараты внутри МНН, за исключением одного, не работают так, как должны, то есть провести исследования для их сопоставления. Пока, как мы видим, желающих сделать это не нашлось по причине дороговизны и низкой вероятности получения таких результатов»,— говорит он. Отметим, что недавно Минздрав выпустил проект поправок в правила его формирования, однако изменений для этого требования в нем не предусмотрено ().
Пациентские организации, впрочем, считают, что, если перечень все же появится, отказ от «третьего лишнего» поможет пациентам получить необходимые лекарства.
«Принятие «третьего лишнего» привело к тому, что и из госзакупок, и в целом с рынка РФ стали уходить качественные зарубежные препараты. Больше всего проблем появилось у пациентов с раком легкого, молочной железы, крови. Если это правило перестанет действовать, у них снова появится доступ к эффективному лечению»,— говорит президент ассоциации онкологических пациентов «Здравствуй!» Ирина Боровова. Благодаря этому изменению, считает председатель союза «Помощь больным с муковисцидозом» Ирина Мясникова, у ряда зарубежных компаний может вновь появится интерес к российскому рынку, что, в свою очередь, позволит решить проблему отсутствия определенных лекарств в стране.
Анастасия Мануйлова
Три вопроса о возвращении импортных товаров в сегмент госзакупок Правительство обсуждает переход от прямого запрета на госзакупки импорта к более мягким ограничениям. Запрет сохранится при закупках для обороны и безопасности, для остальных случаев — правило «третий лишний» и преференции по цене 
Фото: Руслан Шамуков / ТАСС
Заместитель председателя правительства Дмитрий Козак поручил внести в правительство проект акта, предусматривающий переход от прямого запрета при госзакупках импортных товаров к правилу «третий лишний» (запрет на иностранную продукцию при наличии внутренней конкуренции между как минимум двумя товарами российских производителей) или ценовым преференциям для отечественной продукции в виде 15%. Об этом говорится в письме Козака, направленном в Минпромторг, Минэкономразвития, Минкомсвязь и другим адресатам (копия есть у РБК, первым документ опубликовал Telegram-канал «Незыгарь»). «Такое поручение было», — подтвердил РБК представитель вице-премьера Илья Джус.
Речь идет о товарах легкой промышленности, программном обеспечении, мебели, продукции станкостроения и машиностроения.
Как пояснил РБК представитель Минпромторга, по закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ) заказчики и предприниматели сталкиваются с трудностями при применении механизма импортозамещения — «он складывается из множества нормативно-правовых актов, устанавливающих различные подходы и порядки его использования».
«Предполагается вводить запрет только в целях защиты обороны и безопасности страны, в остальных случаях применять механизм «третий лишний» и ценовые преференции», — сообщил представитель Минпромторга.
Какие риски в идее увидели российские производители подобной продукции — в материале РБК.
Кто против
Существующие меры поддержки необходимо сохранить, уверен вице-президент Российского союза предпринимателей текстильной и легкой промышленности (Союзлегпром) Евгений Титов. «В противном случае под угрозу ставится не только работа российских предприятий легкой промышленности, но и возможность самостоятельного обеспечения продукцией отрасли основных сфер промышленности страны», — предупредил Титов. Он напомнил, что правительство впервые ограничило возможность госзакупок импортных товаров легкой промышленности в 2012 году и изначально они распространялись только на гособоронзаказ и на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрено ношение форменной одежды. «Это привело к тому, что доля отечественных материалов (тканей для пошива униформы и обувной кожи) только за первые два года с начала действия ограничений в гособоронзаказе выросла с 30 до 80%», — указал Титов.
Не поддерживают инициативу и разработчики программного обеспечения. По словам главы Центра компетенций по импортозамещению в сфере информационно-коммуникационных технологий Ильи Массуха, если власти в итоге решат отказаться от прямого запрета на госзакупки иностранного ПО, это навредит процессу импортозамещения и всей индустрии ИТ в целом. «Основная себестоимость программного обеспечения складывается из стоимости интеллектуальной собственности, которую зарубежные разработчики давно окупили, а российским компаниям только предстоит это сделать», — указал он. Исполнительный директор АРПП «Отечественный софт» Ренат Лашин напомнил, что допуск иностранного ПО в госорганы напрямую угрожает безопасности и суверенитету страны. Любое упрощение такого режима, по его мнению, может привести к уязвимости и ослаблению безопасности.
Ранее Илья Массух заявлял, что правительство рассматривает противоположную идею — ввода полного запрета на покупку импортного программного обеспечения в сфере антивирусов, систем электронного документооборота и бухгалтерии. Как пояснял РБК Массух, в России есть несколько конкурентоспособных антивирусов, офисного ПО, интернет-браузеров, операционных систем и офисных пакетов.
Частичное снятие запрета на закупку иностранной мебели отрицательно повлияет на российских производителей, уверен и президент Ассоциации предприятий мебельной и деревообрабатывающей промышленности России (АМДПР) и гендиректор Первой мебельной фабрики Александр Шестаков. «Иностранная мебель на российском рынке в целом составляет более 50%, активно растут поставки из Китая. Если эти изменения произойдут, доля иностранцев будет еще больше», — уверен Шестаков. Он напомнил, что АМДПР предлагала правительству распространить запрет на закупки иностранной мебели также на госкомпании, но Минпромторг не поддержал идею.
О каком рынке идет речь
Замгендиректора ЦМАПК Владимир Сальников напомнил, что госзакупки — это достаточно большой сегмент рынка в России. Так, в 2018 году объем госзакупок по 44-ФЗ составил 6,79 трлн руб. «Однако сам рынок сильно фрагментирован, сегментов, где российские товары полноценно конкурируют с импортными, не так много. При этом нужно еще смотреть, какую долю в этой продукции составляют российские комплектующие, каков объем добавленной стоимости, созданной в России», — отметил Сальников.
По оценке Союзлегпрома, сейчас доля государственных и муниципальных закупок в общем объеме рынка товаров легкой промышленности составляет около 3,5%. В целом розничные продажи одежды, обуви, тканей и других подобных товаров в 2018 году достигли, по данным Союзлегпрома, 2,8 трлн руб. Отечественные предприятия произвели товаров всего на 453 млрд руб.
По оценке TAdviser, общий объем ИТ-бюджетов всех госорганов в 2018 году составил 122,215 млрд руб. С 2015 года доля отечественного софта при госзакупках увеличилась с 20 до 65%, сообщал замглавы Минкомсвязи Алексей Соколов в апреле 2019 года. Ведомство ожидает, что к 2024 году российским будет 90% ПО, закупаемого госорганами, и 70% — госкомпаниями.
Объем производства отечественной мебели составил 190 млрд руб. в 2018 году. Из них около 15% приходилось на государственные и муниципальные закупки, по данным Минпромторга.
Эффективна ли предложенная замена
Правило «третий лишний» впервые заработало в России в феврале 2015 года для некоторых медицинских изделий, а с конца того же года — для лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших, напомнил партнер практики «Фармацевтика и здравоохранение» Baker McKenzie Сергей Ломакин. Он заметил, что правило позволило российским производителям значительно увеличить долю рынка, потому что иностранная компания, зная о наличии двух локальных продуктов, отказывается от участия в соответствующей закупке. В то же время правило позволило локальным производителям не снижать цены в рамках закупок так, как они бы это делали при участии в закупке иностранных товаров, допустил Ломакин.
Например, в 2015 году у швейцарской компании Roche, производителя оригинального препарата ритуксимаб, который применяется для лечения онкологических заболеваний, под брендом «Мабтера», истек патент, и на рынок вышел его аналог от российской компании «Биокад» — «Ацеллбия». В первый же год российский препарат за счет более низкой цены смог получить 61% рынка, а доля Roche снизилась до 39%. В 2017 году на рынке появился второй российский препарат от компании «Р-Фарм» — «Редитукс», то есть против «Мабтеры» заработало правило «третий лишний». В итоге по итогам года у оригинального препарата осталось всего 8% рынка, а в 2018-м его доля упала до 6%, подсчитала для РБК аналитическая компания RNC Pharma.
«В отношении программного обеспечения ценовая преференция не работает. Международные корпорации имеют возможность занижать цену своих продуктов настолько, что даже с учетом «скидки» в 15% российский продукт все равно будет стоить дороже иностранного», — сообщил гендиректор «Базальт СПО» Алексей Смирнов. Принцип «третий лишний», по его мнению, напротив, может быть очень действенным: он увеличивает конкуренцию, что напрямую влияет на цену продукции и ее качество. При этом Смирнов отметил, что действующий запрет на закупку иностранного ПО предусматривает исключения, которыми зачастую пользуются госорганы, используя «достаточно спекулятивные формулировки в обоснованиях». «Если закупка будет производиться по принципу «третий лишний», то госструктурам будет труднее уклоняться от покупки отечественного софта», — считает глава «Базальт СПО».
Постановлением Правительства № 1289 от 30 ноября 2015 года в России вводятся ограничения на государственные закупки лекарственных средств зарубежного производства. Отечественные лекарственные средства получили новую преференцию в формате правила «Третий лишний».
При закупке лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее – «ЖНВЛП»), государственные и муниципальные заказчики обязаны отклонять заявки, предлагающие лекарственные препараты, произведенные в странах, не входящих в Евразийский Экономический Союз (далее – «ЕЭС»), если поступило не менее двух заявок, предлагающих лекарственный препарат с таким же международным непатентованным наименованием (или при отсутствии такового с таким же химическим или группировочным наименованием), происходящий из стран ЕЭС. На сегодняшний день ЕЭС включает Россию, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан и Армению.
Страна происхождения лекарственного препарата определяется в соответствии с Правилами определения страны происхождения товара в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 года (далее – «Правила») и подтверждается сертификатом о происхождении товара, выпущенным в соответствии с Правилами.
В полной мере производители лекарственных средств ощутят эффект новых требований только с 2017 года. До 31 декабря 2016 года ограничения не будут применяться к лекарственным препаратам, в отношении которых производство частично локализовано в ЕЭС на уровне первичной и/или вторичной упаковки и выпускающего контроля качества, несмотря на то, что ни первичная, ни вторичная упаковка лекарственных препаратов не отвечают установленным Правилами критериям препарата, произведенного локально.
Участники закупок, предлагающие лекарственные препараты иностранного происхождения, должны помнить, что даже если двух заявок, предлагающих «локальные» препараты из списка ЖНВЛП, не поступило (т.е. «зарубежные» препараты допускаются к закупке), все остальные юридические преференции локальным производителям все равно применяются. Наиболее значимая из них – 15% ценовая преференция для отечественных медицинских продуктов. В настоящее время, если лекарственный препарат иностранного производства выигрывает тендер, заказчик вправе потребовать от победителя предоставления дополнительной 15% скидки.
Новая преференция отечественным фармацевтическим производителям не вызывает удивления, так как она является продолжением введенного Правительством ранее в этом году аналогичного правила «Третий лишний» в отношении медицинских изделий (о чем мы сообщали ранее). Новые правила, без сомнения, являются следующим шагом в тренде локализации российской индустрии здравоохранения, который заставляет международных производителей лекарственных средств и медицинских изделий локализовывать свое производство в России. Однако, как и ожидалось, российское Правительство дало таким производителям однолетний переходный период, в течение которого лекарственные препараты, локализованные только на уровне первичной или вторичной упаковки, по-прежнему смогут участвовать в закупках на равных условиях с отечественными производителями. Это должно дать производителям немного времени для принятия важного решения о том, стоит ли начинать более глубокую локализацию своего производства в России.
