Предписание

Предписание

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 13 (368). Право. Вып. 42. С. 74-77.

УДК 342.4 ББК 67.301

ПРЕДПИСАНИЕ КАК АКТ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ своих полномочий

Е. С. Изюмова

ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (Национальный исследовательский университет),

Челябинск, Россия

Анализируются полномочия органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при осуществлении ими проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Сделан вывод о том, что предписание является одним из основных результатов проверочных мероприятий и основанием для возникновения обязанностей юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) к его исполнению, а также основанием для проведения внеплановой проверки с истечением срока его исполнения. Выделены основные признаки акта применения права, сделан вывод о том, что предписание является актом применения права. Дано определение акту применения права, предложено нормативно определить сроки его исполнения.

Ключевые слова: акт применения права, орган государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предписание, срок исполнения предписания.

Статьей 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

По результатам проведенной проверки в случае выявления при проведении проверки наруше -ний должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, обязаны принять следующие меры:

1) выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

3) незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП), отзыву продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения;

4) решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении

юридического лица, индивидуального предпринимателя, их должностных лиц в пределах компетенции органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, про -водившего проверку.

По мнению В. В. Бакаева, А. Г. Зуева, М. Г. Кир-жиманова и других специалистов, обязанность органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по организации мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в одних случаях является оправданным, в других — бессмысленным, а в иных создает опасность возложения на поднадзорных лиц обязанностей, не предусмотренных законом, что может ухудшить положение проверяемых субъектов. Более того, они отмечают, что указанные положе -ния закона дублируют предписание об устранении нарушений . Указанная точка зрения имеет веские основания ввиду отсутствия иных способов устранения выявленных нарушений, помимо выдачи предписания либо приостановления деятельности, которое выделено как отдельный результат проверки.

Предписание, выдаваемое органом государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, влечет ряд правовых последствий. Во-первых, оно является обязательным для исполнения, то есть у юридического лица (индивидуального предпринимателя), которому оно выдано, появляется обязанность его исполнения. Неисполнение предписания обеспечено мерами государственного принуждения в виде административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ. Во-вторых, в силу п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» истечение срока ранее выданного предписания является основанием для проведения внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица (индивидуального предпринимателя), которому оно выдано.

Понятие предписания компетенции органа государственного контроля (надзора), органа му-

ниципального контроля нормативно не урегулировано, что влечет неопределенность мер, принимаемых по результатам проверки, понятийное смешение предписания как акта применения с обязательными предписаниями, содержащимися в нормах права.

Предписание органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля является актом применения права.

О. Ф. Скакун определяет акт применения норм права (правоприменительный акт) как индивидуальный правовой акт-волеизъявление (решение) уполномоченного субъекта права (компетентного государственного органа либо должностного лица), который устанавливает (изменяет, прекращает) на основе юридических норм права и обязанности участников конкретных правоотношений либо меру ответственности конкретных лиц за совершенное ими правонарушение. В установленных законом случаях он оформляется в виде письменного документа (акта-документа) .

С точки зрения С. С. Алексеева, акт применения права — это правовой акт компетентного органа или должностного лица, изданный на основании юридических фактов и норм права, определяющий права, обязанности или меру юридической ответственности конкретных лиц .

Ю. А. Соколов отмечал, что под актами применения права необходимо понимать акты органов государственного аппарата, имеющие конкретный характер, направленные на претворение правовых норм в жизнь и выраженные в определенной, установленной законом форме .

Д. А. Липинский раскрывает понятие акта применения права через его признаки, к которым относит следующее:

1) акт применения права — это решение по конкретному делу официального компетентного органа, который государство уполномочило на реализацию в определенных сферах общественных отношений;

2) акт применения права содержит государственно-властное веление, обязательное для соблюдения и исполнения всеми, кому оно адресовано, и обеспечиваемое силой государства;

3) акт применения права имеет определенную, установленную законом форму;

4) акт применения права нацелен на индивидуальное регулирование общественных отношений. В нем строго индивидуализируются (персонифицируются) субъективные права и юридические обязанности;

Е. С. Изюмова

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5) акт применения права регулирует не вид общественных отношений, а единичное, конкретное отношение;

6) акт применения права влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Исходя из признаков акта применения права, можно сформулировать понятие предписания органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля как обязательного для исполнения документа, составленного и направленного (врученного) от имени органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или должностному лицу, содержащего законные требования по устранению нарушений требований законодательства.

Ввиду того что законодателем не урегулирована форма предписания, каждым контролирующим (надзирающим) органом она устанавливается самостоятельно. Более того, не разрешен вопрос касательно сроков исполнения предписаний, выдаваемых органами государственного контроля (надзора), указанное влечет широту

дискреционных полномочий контролирующих (надзорных) органов, позволяет бесконтрольно устанавливать либо очень большие, либо очень короткие сроки для их исполнения, продлевать сроки исполнения предписаний. В связи с чем полагаю необходимым на уровне Федерального закона № 294-ФЗ определить сроки исполнения предписания и максимальные сроки их продления. Например, срок исполнения предписания 30 дней, максимальный срок, на который может быть продлено его исполнение,— 60 дней, максимальный срок для принятия решения об отсрочке исполнения предписания — три дня, если дополнить указанными положениями п. 3 ч. 1 ст. 17 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В заключение следует отметить, что вопросы государственного контроля (надзора), муниципального контроля в настоящее время приобрели особую актуальность ввиду необходимости поддержки субъектов предпринимательской деятельности, исключения случаев необоснованных проверок и их результатов.

Список литературы

1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Рос. газ.- 2008.- № 266.

2. Алексеев, С. С. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов и фак. / С. С. Алексеев, С. И. Архипов.- М. : Норма, 2005.- 500 с.

4. Липинский, Д. А. О понятии и функциях актов применения юридической ответственности / Д. А. Липинский // Рос. юстиция.- 2013.- № 5.- С. 21.

5. Скакун, О. Ф. Теория государства и права / О. Ф. Скакун.- Харьков : Консум : Ун-т внутр. дел, 2000.- 390 с.

6. Соколов, Ю. А. О специфических признаках актов применения правовых норм / Ю. А. Соколов // Совет. гос-во и право.- 1954.- № 8.- С. 34.

Сведения об авторе

Изюмова Евгения Сергеевна — аспирант кафедры конституционного и административного права

Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета), Челябинск, Россия. law@csu.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 13 (368). Law. Issue 42. P. 74-77.

OF THE POWERS

E. S. Izyumova

Graduate student, Department of constitutional and administrative law, South Ural State University,

Chelyabinsk, Russia. law@csu.ru

2. Alekseev S.S., Arhipov S.I. Teoriya gosudarstva iprava . Moscow, Norma Publ., 2005. 500 p. (In Russ.).

Быстрая навигация: Каталог статей Иные вопросы Неисполнение предписания: особенности административной ответственности (Чуряев А.)

Дата размещения статьи: 22.03.2016

Очень часто по результатам мероприятий государственного и муниципального контроля индивидуальным предпринимателям вручаются обязательные для исполнения предписания, представления, постановления или решения, невыполнение которых образует состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 19.5 КоАП РФ. Рассмотрим, на что бизнесменам следует обратить внимание, если их будут привлекать к административной ответственности.

Как известно, с 1 января 2016 г. большинство коммерсантов могут не бояться некоторых видов проверок целых три года — до 31 декабря 2018 г. Соответствующие изменения приняты Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако окончательно расслабиться предпринимателям вряд ли удастся. Связано это со следующими обстоятельствами. Во-первых, указанный запрет не касается внеплановых проверок, во-вторых, он не распространяется на предпринимателей, которые в течение трех предыдущих лет допустили грубые нарушения законодательства в конкретной сфере деятельности, и, в-третьих, избежать проверок не удастся, если деятельность ИП связана с повышенной опасностью для жизни и здоровья людей, окружающей среды и иных ценностей. Во всех этих случаях сохранена возможность проведения проверок с вынесением по их результатам обязательных для исполнения предписаний, постановлений, представлений или решений. Их невыполнение может дорого обойтись для бюджета коммерсанта. Так, согласно ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор или муниципальный контроль, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.
Рассмотрим, на что следует обратить внимание в предписании, если оно будет вынесено в адрес бизнесмена для привлечения к административной ответственности.
Начнем с того, что предписания контролирующих органов должны иметь три главных признака.

Обязывающий характер

При этом неисполнению должны подлежать именно предписания, являющиеся ненормативными правовыми актами. Объединяет эти акты то, что они:
— принимаются уполномоченными лицами в случаях обнаружения нарушений законодательства подконтрольными (поднадзорными) субъектами;
— устанавливают для подконтрольных (поднадзорных) субъектов обязательные для исполнения требования по устранению выявленных нарушений;
— носят административно-властный характер.
В связи с этим неисполнение индивидуальным предпринимателем актов, не отвечающих таким требованиям, не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ.
Показательным в связи с этим является судебное решение, о котором пойдет речь ниже.

Судебная практика. Судьи рассмотрели спор между надзорным органом и проверяемым налогоплательщиком. В результате арбитрами было установлено, что по результатам проведенной проверки уполномоченным органом была сделана отметка о выявленных фактах нарушения законодательства, из нее была сделана выписка и направлена проверяемому субъекту с указанием срока устранения нарушений. В связи с невыполнением в установленный срок требования подконтрольный субъект был привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 19.5 КоАП РФ. Привлекая к ответственности, надзорный орган полагал, что согласно ст. 19.5 КоАП РФ штраф возможен не только за неисполнение предписания, оформленного отдельным документом с соответствующим наименованием, но и за неисполнение иных документов, содержащих письменные распоряжения контрольного органа, обязывающих в установленный срок устранить выявленные нарушения. Не согласившись с правомерностью такого толкования закона, проверяемое лицо обжаловало постановление о привлечении к административной ответственности в суде. Рассматривавшие это заявление судьи согласились с его позицией и отметили, что выписка из надзорного дела носит чисто информационный характер и поэтому несоблюдение содержащихся в ней требований не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2014 N 05АП-7794/2014 по делу N А59-1129/2014).

Законность

Следует также учитывать, что состав правонарушения, предусмотренный ст. 19.5 КоАП РФ, будет иметь место лишь в случае, когда невыполненное предписание отвечает определенным требованиям. Основным из них является то, что такой ненормативный акт должен быть законным. На это прямо указывается в ст. 19.5 КоАП РФ.

Судебная практика. Суд Еврейской автономной области в Постановлении от 29.05.2014 по делу N 4-А-27/2014 отметил, что «обязательным признаком объективной стороны состава названного правонарушения является законность предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), что обязательно подлежит проверке и оценке в каждом случае привлечения лица к административной ответственности за данное правонарушение». В противном случае, как подчеркнул Восьмой арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 26.12.2012 по делу N А46-23747/2012, возложение административной ответственности будет возможно за неисполнение предписания, которое было вынесено без установленных законом оснований (например, ненадлежащему субъекту либо неуполномоченным органом и т.п.), что не отвечает задачам административного (властного) регулирования общественных отношений.

Из рассмотренных Постановлений можно сделать вывод, что существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности, является установление законности невыполненного предписания уполномоченного органа.
Суд для этого должен выяснить:
— наличие материальных оснований для вынесения предписания, т.е. наличие доказательств несоблюдения индивидуальным предпринимателем норм действующего законодательства;
— наличие полномочий органа или должностного лица на вынесение предписания;
— соблюдение процедуры вынесения предписания.
При этом законность предписания доказывается надзорным органом, его вынесшим. Отсутствие таких доказательств влечет прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения (ст. 24.5 КоАП РФ).

Исполнимость

Не менее важным требованием, предъявляемым к предписаниям, является то, чтобы они были исполнимыми. Иными словами, надзорный орган, принуждая предпринимателя к определенному поведению, должен ясно и недвусмысленно изложить свое требование, сформировать у коммерсанта четкое представление относительно того, что необходимо сделать или от каких действий нужно воздержаться. Прежде всего в соблюдении такого требования заинтересованы сами проверяющие. Ведь очевидно, что предписание будет исполнено лишь тогда, когда бизнесмен будет обладать реальной возможностью его исполнить.

Судебная практика. Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 отметил, что исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания, по мнению арбитражного суда надзорной инстанции, следует понимать как «наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение».
ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 03.12.2013 по делу N А43-27119/2012 в дополнение к этому указал, что «предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами».

Учитывая изложенное, можно прийти к выводу о том, что требование исполнимости предписания проявляется в следующем:
— индивидуальный предприниматель должен быть своевременно извещен о содержании вынесенного предписания;
— предписание должно содержать ясные и недвусмысленные формулировки;
— у бизнесмена должна иметься реальная возможность устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Если эти требования не соблюдены, то привлечение индивидуального предпринимателя к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ, невозможно. Основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении в данном случае выступает отсутствие состава административного правонарушения (ст. 24.5 КоАП РФ), выражающееся в отсутствии вины нарушителя в неисполнении предписания.

Иные требования

Помимо необходимости соблюдения выше рассмотренных требований к предписаниям суды для квалификации административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ, учитывают и некоторые дополнительные обстоятельства.
Достаточно серьезное внимание уделяется судами возможности привлечения индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за неисполнение нескольких выданных предписаний.

Судебная практика. В Постановлении ФАС Центрального округа от 29.06.2010 по делу N А14-1537/2010/50/5 разъяснено, что административное законодательство не содержит норм, позволяющих привлечь к ответственности за неисполнение нового предписания о необходимости выполнения ранее неисполненного предписания.
В то же время Восьмой арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 13.03.2013 по делу N А75-1424/2012 особо подчеркнул, что назначение наказания по факту неисполнения ранее выданного предписания не означает отсутствия у контролирующего органа возможности и полномочия по выдаче повторного предписания об устранении нарушений законодательства.
В этом отношении интересным представляется также Постановление Оренбургского областного суда от 03.09.2013 N 4а-579/2013. В деле, рассмотренном судами, было установлено, что государственной жилищной инспекцией по результатам плановой проверки управляющей компании было выдано 104 предписания об устранении нарушений правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда. При этом предписания были выданы по каждому проверенному жилому дому с указанием одного срока исполнения. Через некоторое время, проведя внеплановую проверку, государственная жилищная инспекция установила неисполнение указанных предписаний и составила акты проверки по каждому проверенному дому отдельно, что послужило в последующем основанием для составления в отношении управляющей компании протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ по каждому объекту отдельно. Оренбургский областной суд пришел к выводу, что выдача государственной жилищной инспекцией по результатам одной проверки в отношении одного лица нескольких предписаний по каждому проверенному объекту является неправомерной, поскольку фактически по результату проверки было выявлено одно нарушение, состоящее из нескольких эпизодов нарушения правил содержания и ремонта жилых домов.

Отдельно следует отметить, что, по мнению судов, состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 19.5 КоАП РФ, образуется также в случае, когда предписание контрольно-надзорного органа исполнено частично (не в полном объеме). Иными словами, частичное исполнение предпринимателем вынесенного ему предписания не освобождает его от административной ответственности. Такой вывод содержит Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2012 по делу N А75-3275/2012.

Процессуальные особенности

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.5 КоАП РФ, возбуждается на основании протокола об административном правонарушении, составленного должностными лицами государственных и муниципальных органов, уполномоченных на выдачу индивидуальным предпринимателям обязательных для исполнения предписаний. Перечень таких органов предусмотрен ст. 28.3 КоАП РФ. Кроме этого следует учитывать, что во всех случаях правом на возбуждение производства по делу об административном правонарушении наделен прокурор (ч. 1 ст. 25.11, ст. 28.4 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей, предусмотренных:
— ч. 1, 12 — 15 ст. 19.5 КоАП РФ, — рассматривают мировые судьи;
— ч. 16, 18 и 19 ст. 19.5 КоАП РФ, — рассматривают судьи районных судов;
— ч. 6 и 15 ст. 19.5 КоАП РФ, — рассматривают судьи арбитражных судов;
— ч. 2 — 2.3, 2.6, 2.7, 3, 5, 6, 8.1, 11, 17 и 20 ст. 19.5 КоАП РФ, — рассматривают судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов в случаях, если органы или должностные лица, к которым поступают дела о таких административных правонарушениях, передают их на рассмотрение судьям.
В остальных случаях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.5 КоАП РФ, рассматривают возбудившие их органы в соответствии с гл. 23 КоАП РФ.
Если орган, должностные лица которого возбудили производство по делу об административном правонарушении, не уполномочен рассматривать это дело, он направляет протокол (а прокурор — постановление) об административном правонарушении судье в течение трех суток с момента его составления. На основании этих и других документов судья рассматривает дело об административном правонарушении в двухмесячный срок с возможностью его продления, но не более чем на один месяц. Если дело об административном правонарушении рассматривается иным субъектом (не судьей), то такой срок составляет пятнадцать дней также с возможностью его продления, но не более чем на один месяц.
Индивидуальным предпринимателям следует учитывать, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца с момента истечения срока исполнения предписания.

2. В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

Утверждена

президиумом

Свердловского областного суда

«17» июля 2019 года

Обобщение судебной практики рассмотрения административных дел об

оспаривании предписаний (представлений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, прокуроров

В ходе обобщения было изучено 60 административных дел указанной категории, рассмотренные районными (городскими) судами Свердловской области в 2018 году.

Предметом оспаривания в изученных делах являлись предписания (представления) следующих органов:

прокуратуры, полиции, Государственной инспекции труда в Свердловской области (далее — Инспекция труда), ГУ МЧС России по Свердловской области (органов государственного пожарного надзора), Управления Росреестра по Свердловской области, Управления Росприроднадзора по Свердловской области, администрации муниципальных образований Свердловской области (в рамках осуществления муниципального земельного контроля), Управления Роспотребнадзора по Свердловской области, Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области.

В 23 представленных для изучения дел административные иски были удовлетворены и предписания признаны незаконными, по 26 делам в удовлетворении исковых требований отказано, производство прекращено по 12 делам.

Судебной коллегией по административным делам Свердловского областного суда в 2018 году в апелляционном порядке проверено 67 судебных решений районных судов, из которых 30 решений об удовлетворении (полностью или в части) исковых требований (44%), а 37 решений (56%) – об отказе в удовлетворении иска.

По результатам апелляционного рассмотрения с вынесением новых решений было отменено 3 судебных решения об удовлетворении исковых требований и признании предписаний незаконными, а также 10 судебных решений об отказе в признании предписаний незаконными.

Таким образом, судом апелляционной инстанции в 2018 году было отменено 13 решений районных судов или 19,4% от всех решений, проверенных в апелляционном порядке.

Кроме того, судебной коллегией областного суда в 2018 году по частным жалобам проверено 24 определения о возвращении административных исковых заявлений, об отказе в их принятии, о прекращении производства из которых было отменено 23 определения или 95,83%. Таким образом, лишь одно определение о возвращении административного искового заявления было признано законным и обоснованным

Основные положения

Предписание контролирующего органа — ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится в случае установления при проведении контролирующим органом (должностным лицом) соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований. (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2017 года № 309-КГ17-4669).

Представление об устранении нарушений закона — правовой акт ненормативного характера, вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона, их причины и условия, им способствующие (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований (Определение Верховного Суда Российской Федерации 77-КГПР17-39 от 21 марта 2018 года).

В пункте 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 за 2015, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2015 года, обращено внимание, что за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер — нормативный или ненормативный — носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации. С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Срок обращения в суд с требованием об оспаривании предписания (представления) установлен ч. 1 ст. 219 КАС РФ и составляет три месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Специальный срок обращения в суд установлен ст. 357 ТК РФ, в силу положений которой государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению в случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда). Данное предписание может быть обжаловано работодателем в суд в течение десяти дней со дня его получения работодателем или его представителем.

При этом данный сокращенный срок неприменим при обращении с административными исками об оспаривании предписаний, выданных по факту несчастного случая на производстве, по результатам проведения плановых проверок.

Так в апелляционном порядке решение Железнодорожного районного суда г Екатеринбурга отменено с возвращением дела на новое рассмотрение, поскольку судом первой инстанции не были исследованы фактические обстоятельства дела, суд в предварительном судебном заседании пришел к выводам о пропуске срока обращения с административным иском в суд, при этом сделал неверный вывод, что при оспаривании предписания, выданного по результатам плановой выездной проверки, срок для оспаривания предписания составляет десять дней (дело № 33а-9433/2018).

Подведомственность административных дел

Изучение представленных дел и определений, вынесенных на стадии принятия административных исковых заявлений, свидетельствует о наличии проблем в разграничении подведомственности рассмотрения дел об оспаривании предписаний государственных и муниципальных органов.

Исходя из содержания ч. 2 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ, если вынесенные в отношении организации акты органов государственной власти, иных органов и должностных лиц, затрагивают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то такие акты подлежат оспариванию в арбитражном суде.

При разграничении подведомственности рассмотрения указанных споров необходимо учитывать, что критерием отнесения спора к подведомственности арбитражного суда в силу положений арбитражного процессуального законодательства является одновременное наличие таких оснований, как особый субъектный состав и экономический характер спора (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2017 года № 81-КГ17-22).

В большинстве случаев необоснованный отказ судей районного суда в принятии административных исковых заявлений по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ был обусловлен ошибочными выводами об отнесении спора к подведомственности арбитражного суда.

Так в апелляционном порядке определение судьи Новолялинского районного суда Свердловской области отменено в связи с тем, что заявленное административным истцом Яриной Т.В. требование о признании незаконным представления прокурора не связано с осуществлением экономической деятельности и не относится к подведомственности арбитражного суда. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Ярина Т.В. не являлась индивидуальным предпринимателем, а представление ей было выдано как физическому лицу в связи с осуществлением должностных полномочий у юридического лица (дело № 33а-18436/2018).

Судьи Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга, отказывая в принятии к производству административных исковых заявлений ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» о признании незаконными предписаний должностного лица Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по УрФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о возложении обязанности по устранению нарушений законодательства о транспортной безопасности, исходили из того, что споры подлежат рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства. Отменяя указанные определения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что содержание оспариваемых предписаний не свидетельствует о наличии между сторонами спора, связанного с осуществлением истцом экономической деятельности (дело № 33а-18436/2018).

Согласно позиции, изложенной в п. 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», нарушение законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда не связано с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому дела об оспаривании предписаний об устранении нарушений в указанных сферах подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ.

Исходя из этой позиции, было отменено определение судьи Новоуральского городского суда Свердловской области об отказе в принятии к производству административного искового заявления СНТ «Восход» о признании незаконным предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности (дело № 33а-3508/2018), а также аналогичные определения судей Кировского районного суда г. Екатеринбурга по иску юридического лица об оспаривании предписаний об устранении нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (дело № 33а-8368/2018).

Следует отметить, что уполномоченный орган при выдаче предписания всегда реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении заявителя, а поскольку спорные отношения на равенстве не основаны, в порядке гражданского судопроизводства такие требования рассмотрению не подлежат.

Так, судья Полевского городского суда Свердловской области, отказывая в принятии административного искового заявления к производству, ошибочно исходил из того, что требования Борисова А.В. к Управлению Росреестра по Свердловской области о признании незаконным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства (дело № 33а-6695/2018).

В силу положений ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Необходимо учитывать, что оспаривание такого представления осуществляется по правилам главы 30 КоАП РФ.

Изучение дел показало, что районные суды необоснованно рассматривали в порядке главы 22 КАС РФ заявления об оспаривании представлений следственных органов, внесенных в ходе расследования уголовных дел о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

В силу положений ст. 158 УПК РФ, установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Поэтому оспаривание таких представлений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 125 УПК РФ.

Территориальная подсудность

В силу положений ч. 1 ст. 22 КАС РФ административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.

В том случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ч. 2 ст. 22 КАС РФ).

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (ч. 2 ст. 22 КАС РФ).

Так, полномочия государственных инспекторов труда в Свердловской области при осуществлении проверки соблюдения трудового законодательства могут распространяться на всю территорию Свердловской области, но вынесенное им предписание подлежит исполнению в конкретном населенном пункте. Поэтому подсудность административного иска об оспаривании предписания должна определяться с учетом названных положений КАС РФ и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации.

В частности, по результатам проверки соблюдения трудового законодательства в муниципальном образовательном учреждении «Детско-юношеская спортивная школа», расположенном в г. Нижний Тагил, пр. Строителей, 11, были выявлены нарушения, об устранении которых государственным инспектором труда было вынесено предписание. Соответственно, оно подлежало исполнению по месту нахождения этого учреждения, то есть в Ленинском районе г. Нижнего Тагила. В силу приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, административное исковое заявление об оспаривании указанного предписания было обоснованно принято к производству Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила Свердловской области. Также верно определяли территориальную подсудность при рассмотрении административных исковых заявлений об оспаривании предписаний государственных инспекторов труда Асбестовский городской суд и Заречный районный суд Свердловской области.

Вместе с тем, большая часть изученных дел об оспаривании предписаний государственных инспекторов труда в Свердловской области необоснованно была рассмотрена Железнодорожным районным судом г. Екатеринбурга по месту нахождения Инспекции труда, в том числе и дела по административным искам ГБУЗ СО «Богдановичская ЦРБ» (по результатам проверки районной больницы в г. Богдановиче), ООО «Русская инжиниринговая компания» (по результатам проверки филиала, расположенного в г. Краснотурьинске).

При определении территориальной подсудности следует учитывать положения ч. 3 ст. 24 КАС РФ, согласно которым административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом.

Подготовка административного дела к судебному разбирательству,

состав участвующих в деле лиц

Административными истцами по данной категории дел выступали граждане и организации, административными ответчиками — органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также должностные лица этих органов.

В силу положений ст. 135 КАС РФ суд при подготовке дела к судебному разбирательству разрешает вопрос о вступлении в дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц.

К участию в процессе по каждому делу следует привлекать должностных лиц, вынесших предписание и проверять наличие полномочий органа и должностного лица на вынесение предписания.

В силу положений ч. 2 ст. 221 КАС РФ к участию в административном деле об оспаривании предписания должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

При рассмотрении административного дела об оспаривании представления прокурора, помимо прокурора, в качестве соответчика к участию в процессе следует привлекать прокуратуру Свердловской области, при этом разрешать вопрос о подсудности спора необходимо также в соответствии с ч. 2 ст. 22 КАС РФ.

Из анализа изученных дел следует, что суды не всегда разрешали вопрос о привлечении к участию в деле должностных лиц, вынесших предписание.

В частности, Верхнесалдинский районный суд Свердловской области при рассмотрении административных дел по искам ПАО «Корпорация ВСМПО-АВИСМА» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (Росприроднадзор по УрФО) о признании незаконными предписаний об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды (предписано обеспечить выполнение требований и обязательных мероприятий по охране почв, не допускать ухудшение земель при сбросе сточных вод) не привлек к участию в процессе вынесшее предписания должностное лицо.

Аналогичная ошибка допущена и Первоуральским городским судом Свердловской области по административному исковому заявлению ОАО «Птицефабрика «Первоуральская» о признании незаконным предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Имели место случаи, когда должностные лица, вынесшие оспариваемые предписания, необоснованно привлекались к участию в деле в качестве представителей административного ответчика – органа, в котором должностные лица осуществляют свою деятельность. Так, Железнодорожный районный суд г. Екатеринбурга рассмотрел дело по административному исковому заявлению ГАПОУ СО «Училище олимпийского резерва № 1» к Инспекции труда о признании незаконным предписания, выданного государственным инспектором труда В., который участвовал в процессе по доверенности в качестве представителя административного ответчика – Инспекции труда.

Следует отметить, что не привлечение к участию в деле лиц, к которым относились требования оспариваемого предписания, являлись основанием к отмене судебных решений.

Судом апелляционной инстанции отменено решение Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга по административному исковому заявлению заведующего МБДОУ детский сад № 1 «Ладушки» Марениной В.С. к Инспекции труда о признании незаконным предписания в части с направлением дела на новое рассмотрение. К участию в судебном разбирательстве не были привлечены заинтересованные лица – работники дошкольного учреждения, к которым относился оспариваемый пункт предписания (определение № 33а-6327/2018).

Законность предписания

Поскольку административные дела об оспаривании предписаний (представлений) государственных и муниципальных органов подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции по правилам главы 22 КАС РФ, в соответствии с ч. 8 ст. 226 КАС РФ суд проверяет законность предписания (представления) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, при этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В частности, для решения вопроса о законности оспариваемого предписания (представления) необходимо выяснять следующие обстоятельства:

— наличие оснований для проведения проверки, предусмотренных Федеральным Законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе соблюдение порядка проведения проверки, оформления ее результатов, отсутствие грубых нарушений при ее проведении.

— наличие полномочий органа или должностного лица на вынесение предписания;

— наличие оснований для вынесения предписания, внесения представления;

— соблюдение процедуры вынесения предписания:

— выдача предписания лицу, которое является ответственным за устранение выявленных нарушений.

Вместе с тем, не во всех случаях суды делали правильные выводы о соблюдении должностными лицами порядка проведения проверки.

Так, Кировский районный суд г. Екатеринбурга рассмотрел административное дело по исковому заявлению Соболева А.В., ООО «Уральский медицинский центр» о признании незаконным предписания специалиста-эксперта Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области. Удовлетворяя заявленные требования, суд признал незаконным вышеуказанное предписание в связи с грубым нарушением процедуры проведения проверки и порядка выдачи предписания, при этом не проверял законность всех пунктов выданного предписания. Вопреки выводам суда, сроки проведения проверки Общества нарушены не были, что повлекло изменение решения суда и признание предписания незаконным по иным основаниям, не связанным с нарушением порядка проведения проверки (дело № 33а-17521/2018).

Новоуральский городской суд Свердловской области отказал в иске СНТ «Восход» к государственному инспектору ФГКУ «Специальное управление ФПС № 5 МЧС России» Чуракову А.Ю., ФГКУ «Специальное управление ФПС № 5 МЧС России» об оспаривании предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности (в нарушение п.4.7, 5.8 СНиП 30-02-97 расстояние до границы застройки садовых участков СНТ «Восход» составляет менее 15 метров, тупиковый проезд площадкой для разворота пожарной техники размером не менее 15 на 15 метров не заканчивается).

В апелляционном порядке судебное решение было отменено, предписание признано незаконным, поскольку предоставленный СНТ «Нейва», «Восход», «Южный» земельный участок разрабатывался и застраивался в 1955-1959 годах, соответственно положения СНиП 30-02-97 не распространялись на административного истца. Установив, что для создания разрыва и разворотной площадки требуется изъятие части земельных участков садоводов, а СНТ «Восход» таким полномочиями и полномочиями по осуществлению рубки леса по внешним периметрам товарищества не наделено, судебная коллегии пришла к выводу о том, что предписание вынесено в адрес ненадлежащего субъекта и является неисполнимым.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *