Публичные функции

СРО и Национальные объединения – «частные органы власти». К такому выводу пришли юристы Минюста России, проанализировав действующее законодательство.

Департамент по делам некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации в письме от 26 июля 2019 года №11-95338/19 указал следующее:

«Публичными полномочиями являются делегированная государством участникам рынка часть своих контрольных и надзорных функций за деятельностью субъектов в определенной сфере экономики в целях реализации возложенных на них государством задач, характеризующих принудительно-властный характер.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

В этой связи саморегулируемые организации в строительстве и их национальные объединения наделены публично-правовыми полномочиями.

Так, например, национальные объединения саморегулируемых организаций создаются для соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Понятия «публично-правовое образование» действующим законодательством не предусмотрено.

Вместе с тем, существует такое понятие, как «публично-правовая компания», которой согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном данным Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.

Исходя из изложенного, полагаем, что саморегулируемые организации в области строительства наделены государством публично-правовыми полномочиями, но публично-правовыми компаниями не являются».

На первый взгляд, указанное разъяснение интересно только с теоретической точки зрения для студентов и преподавателей юридических ВУЗов, а практическое применение ограниченно использованием при подготовке курсовых или дипломных работ по специальности «юриспруденция».

Однако у данной правовой позиции Минюста России есть перспектива стать основой для практического применение и в арбитражном судопроизводстве с участием саморегулируемых организаций и их Национальных объединений.

В настоящее время судебные разбирательства саморегулируемых организаций с национальными объединениями при оспаривании действий и решений НОПРИЗ и НОСТРОЙ, затрагивающих права СРО и их законные интересы, осуществляется в рамках корпоративных споров (глава 28.1 АПК РФ). Не погружаясь в особенности и детали такого рассмотрения, следует отметить, что такие дела рассматриваются отдельной категорией судей арбитражных судов, в подавляющем своем большинстве стоящих на консервативной позиции необходимости истца, т.е. СРО, доказывать незаконность и необоснованность действий и решений ответчиков (НОПРИЗ, НОСТРОЙ). Это вытекает из требований статей 8, 65, 225.2 и пр. АПК РФ.

Вместе с тем, существует такая категория дел, как дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (глава 24 АПК РФ).

В указанной категории дел ситуация с доказыванием фактов, имеющих юридическое значение, несколько иная.

Прежде всего, в таких делах более активная роль у самого суда. Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно части 5 указанной статьи обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, если в соответствии с вышеуказанными разъяснениями Минюста России, квалифицировать решения Советов НОПРИЗ или НОСТРОЙ, а также решения или действия должностных лиц аппаратов Национальных объединений, в качестве актов организаций, наделенных федеральным законом отдельными публичными полномочиями, то оспаривать указанные решения и действия (бездействия) возможно уже в порядке главы 24 АПК РФ, что значительно упрощает процедуру, сокращает сроки, переносит бремя доказывания с истцов на ответчиков – Национальные объединения, и рассмотрение дел осуществляется иным составом судей, более подготовленных для разрешения споров административно-правового характера. А в определенных случаях это имеет решающее значение.

Следует отметить, что речь в данном случае не идет об оспаривании чисто корпоративных решений Национальных объединений, оспаривании решений Всероссийских съездов СРО, споров по членским взносам в НОСТРОЙ или НОПРИЗ, а также вопросов выборов руководящих органов указанных объединений СРО. Речь, безусловно, идет о таких решениях, как утверждение Советами заключений о возможности исключений из государственного реестра СРО или включении/ отказе во включении в государственный реестр СРО, а также оспаривании уведомлении о выявленных нарушениях в деятельности СРО, лишении статуса Оператора НРС и пр. актах публично-правового и административного характера, связанным со специальным статусом СРО и их Национальных объединений, а также их властно-распорядительными функциями.

Указанная квалификация дел может стать актуальной и востребованной юристами СРО в связи с ожидаемой предстоящей активизацией деятельности НОПРИЗ и НОСТРОЙ по исключению СРО из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Предложенные новации не так радикальны, как ожидалось. Более того, они не привносят в Конституцию почти ничего нового. Ключевая поправка о вхождении органов МСУ и органов государственной власти в единую систему публичной власти в предложенной редакции – это лишь развитие базовой конституционной нормы о том, что суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции). Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы МСУ, не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят. Необходимость же межуровневого взаимодействия, закрепляемая в проектируемой ч. 3 ст. 133, действующей редакцией Основного закона прямо не предусматривается, но имплицитно следует из общей для органов МСУ и органов государственной власти нацеленности на обеспечение прав и свобод человека, т. е. согласно ст. 2 Конституции высшей конституционной ценности. Фактически единственным настоящим новшеством является компенсация дополнительных расходов в результате совместной деятельности властей разного уровня.

Отсутствие в поправках явных угроз самостоятельности муниципального уровня власти заставляет задуматься об угрозах скрытых. Принятие поправок неминуемо повлечет за собой масштабные изменения в действующем законодательстве, последствия которых довольно сложно прогнозировать. Может ли так получиться, что в конечном счете МСУ окажется инкорпорированным в вертикаль государственной власти? Исключать этого нельзя. Опыт последних лет показывает, что действующая Конституция сама по себе является недостаточной защитой от усиления влияния органов государственной власти на МСУ.

В качестве примера можно привести замену прямых выборов мэров процедурой их конкурсного отбора. Возможность назначить высшее должностное лицо муниципального образования решением представительного органа из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией, появилась в начале 2015 г. Хотя конкурс на должность главы открытый и участвовать в нем могут все желающие, отвечающие не очень сложным квалификационным требованиям, у жителей муниципального образования нет возможности влиять на то, кто в конечном итоге станет главой их муниципалитета. Финальное решение формально принимается представительным органом МСУ, но депутатский корпус ограничен в своем выборе только теми кандидатами, которых ему представит конкурсная комиссия. Именно эта структура обладает реальной властью решать, кто конкретно будет главой муниципалитета.

Не менее показательно, что федеральное законодательство резервирует половину мест в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов в главы, для представителей вышестоящего уровня власти. Для муниципальных районов и городских округов половину членов конкурсной комиссии определяет губернатор соответствующего субъекта Федерации, а для городского или сельского поселения – глава муниципального района, в состав которого оно входят. Закрепление конкурса как легального способа замещения должности главы муниципального образования позволило и снизить зависимость глав от местных жителей, и прочнее их привязать к региональной власти. Поэтому нет ничего удивительного, что популярность конкурсной процедуры растет год от года и прежде всего за счет отказа от прямых муниципальных выборов: в 2016 г. соотношение выборов к назначениям через конкурс было 2,3, т. е. на две избирательные кампании приходилось одно назначение, в 2019 г. соотношение составило 0,78.

Еще один пример интервенции государственного интереса в сферу МСУ – практика укрупнения муниципальных образований, получившая широкое распространение в нескольких субъектах страны. Несколько поселений объединяются в один больший по площади и числу жителей городской или муниципальный округ, а объединяемые поселения в процессе преобразования утрачивают собственные органы власти, бюджет, нормативные правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. Действующее федеральное законодательство наделяет правом принятия решения об участии в объединении не местных жителей (как это следовало бы сделать согласно ч. 2 ст. 131 Конституции), а представительные органы соответствующих поселений. Причем на практике их мнения часто диаметрально расходятся.

Сторонники укрупнений видят в них способ повысить эффективность муниципального управления и добиться экономии бюджетных средств за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов. Однако опыт европейских стран, где эксперименты с территориальной организацией местной власти уже проводились, а также российская практика свидетельствуют, что укрупнения дают крайне скромный и недолговечный экономический эффект, создавая существенные сложности для участия жителей преобразованных муниципальных образований в местном самоуправлении и получении ими муниципальных услуг.

Эти примеры показывают, что положения федерального законодательства плохо стыкуются с нормами действующей Конституции, что, тем не менее, нисколько не мешает их практической реализации. Из этого невеселого наблюдения следует еще менее веселый вывод, что в сегодняшней ситуации дальнейшая судьба МСУ будет зависеть не столько от того, какие изменения в конце концов будут внесены в Конституцию (второе чтение поправок еще впереди), а от того, как они потом будут применяться и интерпретироваться.

Автор – старший научный сотрудник Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН