Требования предъявляемые к законопроекту

Законодательные инициативы Думы

Законодательные инициативы, направленные на рассмотрение в Совет законодателей Российской Федерации

Законодательные инициативы, внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры реализует право в части законодательных инициатив и вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что право внесения законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации принадлежит законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Также в соответствии со статьей 20 Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19 ноября 2001 года № 76-оз «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» устанавливается, что Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры осуществляет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В соответствии со статьей 27 Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 25 февраля 2003 года № 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» субъекты правотворческой, в том числе законодательной, инициативы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры вправе вносить в соответствующий правотворческий орган предложения о разработке нормативных правовых актов. Письменное предложение субъекта правотворческой (законодательной) инициативы автономного округа о разработке нормативного правового акта направляется руководителю соответствующего правотворческого органа.

Письменное предложение должно содержать:

1) статус (вид) предлагаемого к разработке нормативного правового акта;

2) обоснование необходимости принятия данного нормативного правового акта с указанием предмета правового регулирования, а также концепции нормативного правового акта, в которой дается характеристика и указываются цели будущего акта, излагаются его основные положения, анализируются предполагаемые последствия проектируемых норм, приводится примерная структура акта.

Право законодательной инициативы в Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на основании статьи 49 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принадлежит:

депутату Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;

группе депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, в том числе фракциям;

комиссиям Думы автономного округа;

Ассамблее представителей коренных малочисленных народов Севера;

Губернатору автономного округа;

Правительству автономного округа;

прокурору автономного округа;

органам местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;

а также в порядке народной инициативы гражданам, проживающим на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, обладающим избирательным правом, при наличии не менее двадцати тысяч подписей.

Постоянные комиссии Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, в свою очередь, по вопросам, отнесенных к их ведению, осуществляют и организуют разработку проектов федеральных законов в порядке реализации Думой автономного округа права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии со статьей 19.3 Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19 ноября 2001 года № 76-оз «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

Проекты федеральных законов подготавливаются и вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном главой 12 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Регламент).

Пунктом 1 статьи 105 Регламента устанавливается, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключение Правительства Российской Федерации (в статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации устанавливается, что наличие заключения Правительства Российской Федерации требуется только на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета);

заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 105 Регламента определяется, что при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по данному законопроекту.

Пунктом 4 статьи 105 Регламента устанавливается, что копии текста законопроекта и материалов, предусмотренных частями первой и третьей указанной статьи, а также сопроводительного письма о внесении законопроекта должны быть представлены на магнитном носителе.

Подготовленный Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры проект федерального закона направляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для предварительной правовой оценки.

Общие требования, предъявляемые к тексту законопроекта

Текст законопроекта имеет определенные особенности. Предлагаемые разработчиком идеи оформляются в виде нормативных предписаний. Законопроект не должен содержать декларативных положений либо их количество должно быть сведено к минимуму. В его тексте не могут также содержаться мотивировки и рассуждения, не имеющие обязательного значения для граждан. Причины принятия закона и предлагаемые законодательные решения должны разъясняться и обосновываться в пояснительной записке к законопроекту.

Качественному законопроекту присущи целостность и полнота регулирования, достаточность нормативного материала, отсутствие повторов и законодательных излишеств, согласованность положений и отсутствие противоречий, реалистичность предлагаемых решений. Хорошо проработанный законодательный текст отличают также компактность изложения основных идей, внутреннее единство и однородность содержания. Все положения разрабатываемого акта должны быть связаны с определенным вопросом или группой вопросов, объединенных общим предметом регулирования. Разрабатывая текст проекта закона, необходимо стремиться к тому, чтобы он отражал социальные потребности, был составлен в соответствии с правилами юридической техники, мог быть реализован на практике и интегрирован в действующее правовое регулирование.

Принципы составления нормативного текста

• 1. Нормативный текст разрабатывается в соответствии с критериями ясности, определенности, единообразия, простоты и экономичности.
• 2. Текст является ясным, если у него понятное содержание, четкая структура и в нем логично излагается материал.
• 3. Текст является определенным, если в нем отсутствуют двусмысленности. Используемые термины и логические связи между предложениями должны быть в максимальной степени однозначны и недвусмысленны. Расплывчатость и многозначность фактически приводит к неопределенности в толковании нормативного текста.
• 4. Текст является единообразным с языковой точки зрения, если он позволяет недвусмысленно распознать, когда речь идет об одном и том же вопросе.
• 5. Текст является простым, если в нем отдается предпочтение словам, знакомым большей части граждан, а фразы имеют линейную структуру.
• 6. Текст является экономичным, если в нем содержится все необходимое и достаточное для изложения его содержания. В частности, в хорошо составленном тексте нет лишних слов и выражений, воспроизводящих те же идеи, что уже были выражены в тексте, при помощи иных слов и выражений.
• 7. Принципы ясности, определенности, единообразия, простоты и экономичности в отдельных случаях могут вступать в противоречие друг с другом. В каждом конкретном случае необходимо находить максимально возможный баланс между соответствующими принципами.
• 8. Нормативный текст должен быть доступен в языковом смысле гражданину в той мере, в какой это позволяет сложность его содержания.
• 9. Для того чтобы обеспечить доступность текста в языковом смысле, его разработчик должен постоянно обращать внимание на общую структуру, построение фраз и выбор слов. Очень важно и структурирование текста, гарантирующее рациональное, последовательное и логически связанное изложение материала. Пунктуация и графическая организация текста являются важными элементами, визуально отображающими структуру текста и гарантирующими возможность его прочтения.
• 10. Указанные принципы являются инструментами, обеспечивающими качество законов и соблюдение основополагающего принципа правовой определенности, а не отражением эстетических идеалов или формальных моделей.

Правила и советы по составлению нормативных текстов.

Руководство для итальянских областей, предложенное Конференцией

Председателей законодательных собраний автономных областей и провинций

Важное условие создания качественного закона — соблюдение принципа полноты правового регулирования. Нормативное содержание законопроекта должно быть систематизировано и изложено в логической последовательности в соответствии с четким планом. В большинстве случаев это предполагает определение в законе сферы его регулирования; круга лиц (субъектов), на которых распространяется его действие; прав и обязанностей этих лиц; органов, в компетенцию которых входит осуществление контроля за применением положений закона, их полномочий и порядка формирования; форм и процедур обжалования действий уполномоченных органов и должностных лиц; санкций в случае невыполнения предусмотренных законом обязанностей; допустимых случаев отступления от общих правил; источников финансирования тех мероприятий, которые потребуют финансовых затрат.

Для соблюдения принципа полноты правового регулирования необходимо также, чтобы в законопроекте не только закреплялось определенное право, но и конкретизировалось, какие действия должны совершить другие участники соответствующих правоотношений для его реализации. Так, закрепив право профсоюза бесплатно и беспрепятственно получать от работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), органов государственной власти и местного самоуправления информацию по социально-трудовым вопросам для осуществления своей уставной деятельности (ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»), необходимо предусмотреть также условия для его осуществления, в частности определить порядок и сроки представления соответствующей информации. Если в проекте законодательного акта предусматриваются обязанности, то им должны корреспондировать определенные права. Следует также установить санкции за неисполнение обязанностей, если на эти деяния не распространяются общие санкции, содержащиеся в иных законодательных актах (в противном случае положения закона становятся декларативными и фактически не имеют юридической силы). При этом предусматриваемые санкции должны соотноситься с характером совершаемого правонарушения, быть необходимыми и достаточными или соразмерными.

Особо внимательно следует исследовать возможность включения в текст закона положений, предполагающих отступление от общих правил или ограничивающих права человека и гражданина. Напомню, что Конституция РФ допускает возможность их ограничения федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ закрепленный в этой статье принцип соразмерного ограничения прав и свобод означает, что перечисленные в конституционной норме публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям.

Установление в соответствии с федеральным законом отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия может осуществляться также для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения, однако предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции РФ права и свободы не подлежат ограничению в указанных условиях (ч. 1 и 3 ст. 56 Конституции РФ).

Предельно внимательным следует быть и при введении обратного действия положений закона, т.е. распространения их действия на правоотношения, возникшие до дня вступления соответствующего закона в силу. Это признается допустимым лишь в исключительных случаях и только при условии, что закон обеспечивает гражданам более благоприятный режим регулирования, чем тот, который действовал ранее. Как указывал Конституционный Суд РФ, исходя из смысла статей 54 и 57 Конституции РФ, закону, ухудшающему положение граждан, не может придаваться обратная сила. Кроме того, судьи обращали внимание на то, что обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила не применяется, поскольку интересы одного лица не могут быть принесены в жертву интересам другого, не нарушившего закон.

С осторожностью нужно относиться также к вступлению закона в силу в день его опубликования, поскольку и тем, кто осуществляет исполнение закона, и тем, на кого распространяется его действие, необходим определенный период для того, чтобы уяснить, в чем заключаются новые правила, и к ним приспособиться. Конституционный Суд РФ обращал внимание на то, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, что предполагает, в частности, сохранение разумной стабильности правового регулирования и предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. Если тем не менее необходимо, чтобы закон вступал в силу немедленно, в день опубликования, в пояснительной записке обязательно должны быть детально изложены причины принятия такого решения.

Выше уже отмечалось, что качественный закон отличает внутренняя согласованность его положений. В связи с этим не только базовые, но и иные положения законопроекта должны быть совместимы друг с другом. Соблюдение данного принципа позволяет в значительной степени снизить вероятность неправильной интерпретации или расхождения во мнениях в отношении содержания законопроекта. Сущностная согласованность предполагает отсутствие в тексте логических противоречий, положений, затрудняющих или исключающих возможность применения других положений этого акта. Формальная согласованность предполагает терминологическое единство, т.е. применение терминов в значении, определенном в их законодательных дефинициях. Разработка терминологии законопроекта невозможна без использования словарей (иностранных слов, толковых, специальных — медицинских, финансовых, экономических в зависимости от предмета регулирования закона) и информационных правовых систем, позволяющих оперативно отслеживать, как тот или иной термин применяется и определяется в действующем законодательстве.

Законы могут быть адресованы как широкому кругу лиц, так и специалистам в определенных сферах; в любом случае лицо, обращающееся к тексту закона, обоснованно ожидает, что в законе будут использоваться понятные ему терминология и стиль изложения. Принципиально важно, чтобы те лица, на которых распространяются положения закона, хорошо понимали свои права в соответствии с данным законом и допустимые пределы их осуществления, а также налагаемые на этих лиц обязанности. Закон воздействует на поведение людей (в той или иной ситуации), поэтому разработчик законопроекта должен максимально четко обозначить, кто именно и что именно должен сделать или от совершения каких действий необходимо воздержаться в конкретной ситуации. Необходимо учитывать и тот факт, что отсутствие четкости в законодательных предписаниях расширяет пределы усмотрения лиц, ответственных за исполнение закона, что может порождать вынесение произвольных решений, злоупотребление правами, а также коррупцию.

Закон — это просто комплекс правил, относящихся к поведению обычных людей… Чем в большей степени общие правила обеспечивают предсказуемость последствий человеческих действий, по крайней мере в правовой сфере, тем в большей степени эти действия заслуживают названия «свободных» от вмешательства других людей, включая власти.

Бруно Леони.

Свобода и закон

Таким образом, разработчик законопроекта всегда стоит перед трудным выбором. С одной стороны, создание доступного текста закона — это одна из гарантий обеспечения принципа равенства граждан перед законом. С другой стороны, усложнение и специализация правового регулирования делают эту задачу все менее выполнимой.

Вместе с тем во всех учебниках, руководствах и справочниках по составлению законодательства подчеркивается, что простота и краткость изложения не должны быть самоцелью, поскольку упрощение формулировок может привести к двусмысленности и неверному истолкованию законодательных предписаний. Как отмечал известный канадский специалист по законотворчеству и законодательной технике Э. Дриджер, разработчик закона не сможет помочь читателю усвоить содержание законопроекта, если тот не обладает необходимыми знаниями о предмете регулирования соответствующего акта; во многих случаях невозможно уяснить содержание законов, не понимая специфику конкретных отношений. Кроме того, каждое слово в законодательном тексте несет определенную смысловую нагрузку. По мнению французского теоретика права Ж.-Л. Бержеля, в юридической сфере, где безупречная четкость правил является гарантией правовой безопасности, «слово и формула оказываются обязательными участниками» процесса выражения концептов и юридических правил. Тексты законов… изобилуют терминами и выражениями, непроницаемыми для профана, но их юридический смысл всегда четко определен и юристы не могут без него обойтись.

В связи с этим для работы над текстом законопроекта разработчик должен иметь в своем распоряжении необходимый справочно-информационный инструментарий. Обычно разработчик формулирует текст законопроекта, сообразуясь с имеющимся нормативным материалом, т.е. обращаясь к правовым базам данных. Вместе с тем работа над стилем правового документа во многих случаях облегчается, если вы обращаетесь к справочным материалам для редакторов и издателей.

Положения законопроекта не должны также вступать в противоречие с предписаниями других актов, действующих в сфере его регулирования. При составлении текста законопроекта разработчик должен следить за тем, чтобы положения соответствующего акта не вступали в противоречие с нормами, обладающими большей юридической силой. Речь идет о соответствии конституционным предписаниями, в первую очередь о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также о соблюдении международных обязательств.

В связи с этим необходимо обратить внимание разработчика на проблему соотношения федеральных законов, которая в полной мере не решена в российском праве. В ряде федеральных законов содержатся положения о том, что другие федеральные законы, регулирующие отношения в соответствующей сфере, не могут противоречить положениям данного акта. Такие нормы предусмотрены во многих действующих кодексах и в некоторых федеральных законах. При подготовке законопроекта, затрагивающего сферу регулирования так называемых базовых законов, разработчики должны учитывать, что Конституционный Суд РФ признает приоритетными нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, хотя с точки зрения установленной Конституцией РФ иерархии нормативных актов такие законы не имеют каких- либо преимуществ перед другими законами.

В законах субъектов РФ нет необходимости воспроизводить положения федеральных законов. Как отмечал Конституционный Суд РФ, это излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники.

• См.: Васьковский Е. В. Указ. соч. С. 67.
• См.: Meehan J. Н. Teoria у tecnica legislatives. Buenas Aires, 1976. P. 75—82.
• Порядок слов в предложении должен соответствовать правилам расстановки членов предложения в конкретном языке.
• См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Щелухина (абз. 2 п. 5 мотивировочной части).
• См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов (абз. 2 п. 4 мотивировочной части).
• См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 марта 1995 г. № 4-0 (абз. 5 мотивировочной части).
• См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан (абз. 3 п. 2 мотивировочной части).
• Следует отметить, что на практике это правило далеко не всегда соблюдается. Так, в пояснительной записке к проекту Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных нарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании”» ничего не говорится ни о вступлении закона в силу со дня его официального опубликования, ни о причинах, обусловивших необходимость принятия такого решения.
• В российской литературе предпринимались попытки подготовки справочников законодательных терминов и дефиниций, однако они, как правило, охватывали ограниченный по времени период. Так, в сборнике, подготовленном А. В. Плотниковым и Г. К. Писковой, содержалось 1500 терминов, употреблявшихся в 165 законах Российской Федерации, принятых в 1991—1997 гг. (см.: Термины и определения в нормативных правовых актах Российской Федерации: справочник / сост. А. В. Плотников, Г. К. Пискова. М., 1998).
• См.: Driedger Е. A. The Composition of Legislation. Legislative Forms and Precedents. 2nd Ed. Ottawa, 1976. P. XXIII.
• См.: Бержелъ Ж.-Л. Общая теория права. Μ., 2000. С. 386.
• В качестве примера такого издания можно привести: Мильчин А. Э., Чельцова Л. К. Справочник издателя и автора. Редакционно-издательское оформление издания. 2-е изд. М., 2003.
• Такая ситуация сложилась после принятия Уголовного кодекса РФ в 1996 г. Согласно Конституции РФ Президент России может быть отрешен от должности Советом Федерации в случае государственной измены или иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93). Однако действующий Кодекс относит государственную измену к группе особо тяжких преступлений (ст. 15, 275), тем самым создавая правовую коллизию.
• Например, ч. 1 ст. 2 ЗK РФ гласит, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному Кодексу (ст. 2). При этом необходимо учитывать, что организация и проведение референдума регламентируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФЗ «О референдуме Российской Федерации».
• Так, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сказано, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону и что в случае противоречий применяются нормы этого Закона (ч. 6 ст. 1). При этом необходимо учитывать, что организация и проведение референдума регламентируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФЗ «О референдуме Российской Федерации».
• См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 сентября 1993 г. № 18-П по делу о проверке конституционности Закона Кабардино- Балкарской Республики от 18 мая 1993 г. «О статусе судей в Кабардино- Балкарской Республике» и постановления Верховного Совета Кабардино- Балкарской Республики от 22 июля 1993 г. «О порядке и сроках проведения выбора судей Кабардино-Балкарской Республики» (абз. 6 п. 1 мотивировочной части).