Земли в российской федерации могут находиться

Новая редакция Ст. 15 ЗК РФ

1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

2. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

3. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Комментарий к Статье 15 ЗК РФ

Комментируемая глава посвящена правовым режимам собственности на землю в РФ. Конституцией РФ допускается возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).

Особенности правового режима частной собственности на землю, в том числе объекты, субъекты и их основные права, регламентируются положениями ст. 15 комментируемого Кодекса.

Право собственности, охватывающее правомочия владения, пользования и распоряжения, является наиболее полным вещным правом. Согласно п. 2 ст. 209 ГК собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Аналогично, применительно к земельным правоотношениям, в п. 1 ст. 260 ГК РФ закрепляются правомочия собственника земельного участка продавать его, дарить, отдавать в залог, сдавать в аренду и т.п.

При этом, учитывая значение земли как основы жизни и деятельности народов РФ, Конституцией РФ, а вслед за ней и федеральным законодательством, декларируется право собственника земли свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ею, только если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, п. 2 ст. 209 ГК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК).

В свою очередь, юридическим лицом согласно п. 1 ст. 48 ГК признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В зависимости от основной цели деятельности юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (п. п. 2 и 3 ст. 50 ГК РФ).

На основании ч. 2 ст. 35 Конституции РФ субъекты права собственности могут реализовывать свои субъективные права в отношении принадлежащего им имущества единолично (индивидуальная собственность) либо сообща (общая собственность). При этом согласно п. п. 2 и 3 ст. 244 ГК РФ общая собственность, как правило, является долевой, то есть с определением доли каждого из собственников в праве собственности, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество, то есть без определения таких долей.

Например, земельные участки, входящие в состав имущества КФХ принадлежат его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не предусмотрено выделение доли каждому члену такого хозяйства (ст. 6 Закона о КФХ).

Согласно нормам п. п. 2 и 3 ст. 261 ГК право собственности на земельный участок по общему правилу распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения. В пространственном соображении это означает, что собственник земельного участка может использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, то есть возводить дом, сажать корнеплоды и т.п. Вместе с тем реализация правомочий собственника земельного участка не должна нарушать права других лиц. Кроме того, из указанного правила законодательством, в том числе законодательством о недрах <149>, об использовании воздушного пространства <150> могут быть установлены исключения.
———————————
<149> См.: ст. 1.2 Закона N 2395-1.

<150> См.: ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.

Основания возникновения права частной собственности, как следует из п. 1 ст. 15 и п. 1 ст. 25 комментируемого Кодекса, предусматриваются федеральным законодательством. Согласно общему положению п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Некоторые из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, перечень которых приводится в вышеуказанной норме гражданского законодательства РФ, могут выступать в качестве юридических фактов, с которыми законодатель связывает возникновение права частной собственности на земельные участки. К таковым, в частности, относятся сделки купли-продажи, мены, дарения и др., акты государственных органов и органов местного самоуправления о предоставлении в собственность земельных участков, судебные решения о признании права на земельный участок, наследование и т.п. <151>.
———————————
<151> См. подробнее: комментарий к главе V ЗК.

В п. 2 комментируемой статьи декларируется право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Данное право основывается на базовом принципе гражданского законодательства РФ — равенство участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК). В свою очередь, указанный принцип гражданского законодательства РФ берет свое начало из конституционного принципа равенства независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).

Кроме того, ограничения на передачу в частную собственность земельных участков содержатся также в других законодательных актах РФ. Так, например, согласно п. 8 ст. 28 Закона N 178-ФЗ отчуждению из государственной (муниципальной) собственности не подлежат земельные участки в составе земель, в том числе:

— лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;

— зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

Ограничения права граждан и юридических лиц обладать правом частной собственности на отдельные виды земельных участков обусловлены приоритетом публичного интереса в определенных сферах жизнедеятельности и сообразуются с конституционным положением ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи к субъектам частной собственности на землю относятся не только граждане РФ и российские юридические лица, но и иностранные граждане, лица без гражданства, а также иностранные юридические лица.

Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяет иностранного гражданина как лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Лицом без гражданства (апатридом) признается лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

В целях создания необходимой правовой определенности представляется, что обозначенный законодательный пробел уже давно нуждается в восполнении.

В ч. 3 ст. 62 Конституции РФ установлен национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, заключающийся в том, что указанные лица пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Вместе с тем федеральным законом или международным договором могут быть установлены определенные изъятия из национального режима правового регулирования правового статуса данных субъектов, в том числе при осуществлении права землепользования.

Так, особенность правового режима частной собственности на землю иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц проявляется в том числе в ограничении круга объектов частной собственности на землю. По сравнению с гражданами РФ и российскими юридическими лицами рассматриваемые субъекты земельных правоотношений не вправе приобретать на праве собственности земельные участки, находящиеся на приграничных территориях и на иных, установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Комментируемое положение п. 3 ст. 15 ЗК стало предметом рассмотрения КС РФ как допускающее в принципе право указанных лиц на приобретение в собственность земельных участков вне таких территорий. КС РФ, признавая названное положение комментируемого Кодекса не противоречащим Конституции РФ, аргументировал свою позицию главным образом тем, что «при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность» <156>.
———————————
<156> Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

В то же время, как было отмечено в указанном решении КС РФ, особый правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц в земельных правоотношениях «…имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом» <157>. В этой связи законодателем устанавливаются ограничения по кругу объектов частной собственности иностранных субъектов земельных правоотношений.
———————————
<157> Там же.

Ранее указывалось, что иностранным гражданам, лицам без гражданства, а также иностранным юридическим лицам не могут принадлежать на праве собственности земельные участки, находящиеся на приграничных территориях.

Кроме того, в отношении иностранных граждан, апатридов и иностранных юридических лиц установлены ограничения на обладание на праве собственности земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения (ст. 3 Закона N 101-ФЗ).

Следует также уделить пару слов правовому статусу лиц, имеющих двойное гражданство, в части приобретения в собственность земельных участков.

Ввиду того что комментируемая статья, регламентирующая правовой режим частной собственности на землю в РФ, а вслед за ней и другие нормативные правовые акты, не содержат указания на какие-либо ограничения прав лиц, имеющих двойное гражданство, на приобретение в собственность земельных участков, указанные лица наравне с гражданами РФ и юридическими лицами имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Аналогичная позиция по данному поводу сформулирована в п. 2 письма Минэкономразвития России от 12 октября 2011 года N Д02-7833 <162>.
———————————
<162> .

Другой комментарий к Ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации

1. Согласно ч. 2 ст. 35 Конституции РФ каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Часть 1 ст. 36 Конституции РФ закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.

Право собственности представляет собой первоначальное субъективное право, непосредственно вытекающее из закона. Право собственности закрепляет за его обладателем экономическую власть над принадлежащим ему имуществом — земельным участком, что предполагает возможность собственника по своему усмотрению использовать принадлежащую ему землю. Однако закон определяет пределы такого усмотрения и право собственности на землю не носит абсолютного характера.

Право собственности на земельный участок является самым полным имущественным правом, предусмотренным гражданским и земельным законодательством. В основе этого права лежит дозволение совершать любые действия, разрешенные законом, учитывая публичный характер регулирования отношений собственности на землю и иные природные ресурсы (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Право собственности существует в течение всего того времени, пока существует имущество, являющееся его объектом, — земельный участок. Поэтому право собственности имеет бессрочный характер.

В основу права собственности заложен следующий принцип: одна и та же вещь (земельный участок) может принадлежать только одному собственнику или нескольким сособственникам.

В связи с этим право собственности имеет исключительный характер.

Объектом права частной собственности на землю является непосредственно сама поверхность земли, т.е. земельный участок. Согласно п. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Это пространственная сфера деятельности собственника земельного участка. На своем участке собственник вправе строить здания, строения и возводить необходимые ему сооружения. Эта территория может также использоваться им как средство производства. На ней можно выращивать плодовые, декоративные деревья, кустарники и другие растения. На земельном участке могут находиться растительность, водные объекты, которые собственник также может использовать.

Деятельность собственника на своем земельном участке осуществляется в определенном пространстве: воздушном или подземном. Для того чтобы построить дом, нужно возвести фундамент, вторгнувшись в подземное пространство, и занять часть воздушного пространства над земельным участком в результате постройки здания. Поэтому законодательство закрепляет также право собственника земельного участка на пространство, т.е. на использование определенного объема воздушного столба над земельным участком или на использование части подземного пространства (недр).

Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью участка, если иное не предусмотрено Законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Возможность обладания на праве собственности другими природными объектами и порядок их использования устанавливаются законодательством о природных ресурсах.

В частной собственности находятся земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством, т.е. законно.

2. Земельное законодательство (п. 2 комментируемой статьи) закрепляет право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, т.е. равное право на приватизацию земельных участков.

В собственности граждан и юридических лиц, как предусмотрено статей 213 ГК РФ, может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в указанных выше целях.

Статья 27 ЗК РФ определяет виды земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности, тем самым очерчивая круг объектов права частной собственности. Земельные участки, которые не подлежат приватизации, делятся на две группы: земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте.

Вопрос о праве собственности юридических лиц на землю решается на основе ст. 213 ГК РФ, которая предусматривает, что коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенного ими имущества и могут использовать его лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами.

Следует заметить, что законодательство не устанавливает никаких особенностей права собственности юридических лиц на земельные участки. Право собственности на земельный участок юридического лица не связано с его организационно-правовой формой и подчинено общим нормам гражданского законодательства, определяющего режим имущества юридического лица. В законодательстве нет различий в правовом режиме земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц, и в содержании принадлежащих им правомочий. Равноправие всех так называемых «форм и видов» собственности обеспечивается единым для всех субъектов механизмом реализации права собственности и защиты прав собственника имущества (земельного участка).

3. Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства, как и российские граждане и юридические лица, могут иметь в собственности землю (земельные участки). Иностранные граждане и лица без гражданства, как установлено в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Как указано в п. 2 ст. 5 ЗК РФ, права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Основное ограничение прав указанных лиц на приобретение в частную собственность земельных участков состоит в следующем. Согласно п. 3 комментируемой статьи иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Статья 3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» определяет приграничную территорию как территорию пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.

До установления Президентом РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на этих территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Пока соответствующий указ Президентом РФ принят не был.

23 апреля 2004 г. Конституционный Суд РФ принял постановление N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы». В этом постановлении, в частности, было отмечено, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Тем самым Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам.

Исходя из того, что в силу ГК РФ, конкретизирующего конституционный принцип национального режима, правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2), и в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, ЗК устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории РФ.

Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками — постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 260 ГК РФ), — не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. 1 и 2 ст. 35 Конституции РФ во взаимосвязи с ч. 3 ст. 62.

Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции РФ, а с другой — в ч. 1 ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ч. 1 ст. 36, согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета РФ, целостность и неприкосновенность ее территории (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ).

Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, ст. 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях РФ в соответствии с федеральными законами, а согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно — в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право.

Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий. Так, согласно ст. 8 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, распространяющаяся также на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, содержится в ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, содержатся также в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Законе РФ «О недрах», закрепляющих правила о порядке пользования участками континентального шельфа и недрами. Кроме того, Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определены территории, организации и объекты, посещение которых ограничено для иностранцев.

Указанное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым — реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Таким образом, положения ЗК, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции РФ, как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.

Новая редакция Ст. 39 ЗК РФ

Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к Статье 39 ЗК РФ

Комментируемая статья регулирует правоотношения, в которых собственник объекта недвижимости обладает отличным от права собственности правовым титулом на земельный участок. При этом ст. 39 ЗК не регулирует отношения при отсутствии какого-либо правового титула.

По смыслу ст. 39 ЗК вытекает, что право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения на земельный участок сохраняется при разрушении здания, строения, сооружения либо вследствие форс-мажорных обстоятельств, либо временного фактора, то есть обстоятельств, не связанных с противоправными действиями. Причем закон не устанавливает, так сказать, нижний предел сохранности объекта ни в процентах, ни по другим критериям. Как показывает судебная практика, этот вопрос решается в каждом случае индивидуально. Так, например, в одном деле ФАС СЗО установил, что, во-первых, на земельном участке сохранился только фундамент и, во-вторых, износ фундамента составил 60 процентов. Доказательств невозможности использования спорного объекта отсутствуют. Право пользования частью земельного участка принадлежит заявителю в силу прямого указания закона <422>.
———————————
<422> Постановление ФАС СЗО от 24 января 2011 г. по делу N А42-165/2010 // .

Также исходя из смысла ст. 39 ЗК можно заключить, что она распространятся не только на граждан (право пожизненного наследуемого владения согласно п. 1 ст. 21 ЗК РФ может принадлежать только физическим лицам, а право постоянного (бессрочного) пользования могло возникнуть до введения в действие ЗК), но и на юридических лиц. Причем в последнем случае речь должна идти также о государственных и муниципальных учреждениях, казенных предприятиях и других юридических лицах, которые указаны в п. 1 ст. 20 ЗК России, а не только о частных юридических лицах.

Вопрос о сохранении титула на земельный участок в связи с пропуском трехлетнего срока, в течение которого необходимо начать восстановление объекта недвижимости, изучался арбитражными судами всех уровней. На него дан однозначный ответ: пропуск срока на восстановление влечет прекращение этого права, за исключением случаев, когда уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления продлил указанный срок или когда этот срок продлен судом, если доказано, что восстановлению здания препятствовали третьи лица. Кроме того, право на восстановление признается прекращенным, если установлена невозможность восстановления объекта.

При применении комментируемой статьи также необходимо иметь в виду то обстоятельство, что судебная практика иногда рассматривает конструкцию ст. 39 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями ст. 36 ЗК. Абзац 2 п. 1 ст. 36 ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники объектов завершенного строительства. Еще в 2005 г. Пленумом ВАС РФ было дано толкование понятия «исключительное право»: «то есть никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением…» <424>. В одном из Постановлений ФАС СЗО в 2011 г., которым был разрешен спор между собственником фундамента и Министерством имущественных отношений Мурманской области, суд сформулировал следующую позицию. По смыслу статей 36 и 39 ЗК при разрушении объекта недвижимости его собственник сохраняет за собой в целях восстановления этого объекта ранее предоставленный правовой титул на земельный участок, на котором расположен этот объект. Однако данные выводы не означают, что собственник разрушенного объекта не вправе обратиться в надлежащие органы за предоставлением в аренду земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему объект, в целях восстановления этого объекта.
———————————
<424> Абзац 2 п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // .

Кроме того, в соответствии со ст. 51 ГрК для получения разрешения на строительство, восстановление или реконструкцию объекта общество должно представить правоустанавливающие документы на земельный участок.

Другой комментарий к Ст. 39 Земельного кодекса Российской Федерации

Комментируемая статья определяет условие, при соблюдении которого лица, использующие земельный участок на титулах постоянного (бессрочного) или пожизненного наследуемого владения, сохраняют свои права на земельный участок в тех случаях, когда здание, строение или сооружение было разрушено в результате пожара, стихийного бедствия или от ветхости. Таким условием ЗК РФ признает начало восстановления такого объекта недвижимости в установленном порядке в течение трех лет с момента его разрушения. Причем этот срок может быть продлен органом исполнительной власти или местного самоуправления.

Если объект недвижимости был разрушен на участке, который используется на основании договора аренды земельного участка, то данный вопрос разрешается на основании договора аренды или субаренды, в который следует включить соответствующие условия.

Часть 6 ст. 36 ЖК РФ предусматривает, что в случае разрушения, в том числе случайной гибели, сноса многоквартирного дома собственники помещений в многоквартирном доме сохраняют долю в праве общей долевой собственности на земельный участок, на котором располагался данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и на иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке, в соответствии с долей в праве общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме на момент разрушения, в том числе случайной гибели, сноса такого дома. Указанные собственники владеют, пользуются и распоряжаются предусмотренным настоящей частью имуществом в соответствии с гражданским законодательством.

Последняя редакция Статьи 36 Конституции РФ гласит:

1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Комментарий к Ст. 36 КРФ

1. Часть 1 ст. 36 конкретизирует более общие конституционные положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 ст. 36 речь идет только об одном объекте одного из возможных прав собственности — праве частной собственности на землю, а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения (семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а негосударственная свободная групповая собственность физических лиц (кооперативная, акционерная и др.) представляется чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально являлась коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена.

Конституция не ограничивает круг субъектов права частной собственности (а также аренды, пользования и др.) на землю и другие природные ресурсы, как это делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан, категории земель, способы их использования это право не распространяется.

Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать из конституционных положений о политике РФ как социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), в частности на жилищное строительство и т.п. (ч. 2 и 3 ст. 40), на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства и др. Право частной собственности, в особенности на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается устранением незаконных препятствий достойной жизни и свободному развитию со стороны властей, других лиц (соседей), предпринимателей, скупающих земли для застройки для создания новых латифункций, и т.п.

Из ч. 1 ст. 9 Конституции вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит прежде всего, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо; что закон должен запрещать или, по крайней мере существенно и надежно ограничивать нерациональное, тем более хищническое обращение с землей, водами, лесами и др., любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления, опустынивания и т.п.), а также территорий городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате «уплотнительной застройки», вырубку городских лесонасаждений, затопление, загрязнение химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей.

Из того же положения ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления поощрять соответствующее требованиям Конституции и законов использование и охрану земель и других природных ресурсов.

По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно также сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные вещные земельные и иные права физических и юридических лиц, не способных (по уровню квалификации, отношению к труду, наличию необходимого оборудования, иного необходимого имущества или кредита) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности — в порядке принудительного выкупа для государственных нужд, предусмотренного частью 3 ст. 35 Конституции, или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36 и др.

Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных отношений к ведению РФ, а также из ст. 72 и 73, относящих конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению субъектов РФ. Во-вторых, об определении условий и порядка пользования землей на основе федерального закона говорит часть 3 ст. 36.

Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое место в перечне всех форм собственности, в частности на землю, а также наличие в Конституции отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических преимуществ современной частной собственности на землю и иные природные ресурсы, важность ее защиты после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще отчасти фактически сохраняющийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность гражданина, трудящегося на земле или иначе пользующегося ею. Этот режим не допускал существования частной собственности на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость со всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную организацию городских территорий, массовую гибель пашен, лесов и т.п. Отсутствие экономической, т.е. денежной, рыночной оценки земли подрывало экономику и стимулировало растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей на рынке массе денежной, ослабляло советскую валюту.

Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного, якобы общественного сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства о земле был отвергнут всем миром, в том числе почти всеми странами «социалистического лагеря», сохранившими, хотя и с большими ограничениями, частную крестьянскую и небольшую городскую частную собственность на землю, даже переданную в пользование кооперативам.

Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 90-х годов внесением ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г., особенно — с началом перестройки в конце 80-х — начале 90-х годов ХХ в.

С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной (а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте в перечне форм собственности; ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли предоставляться государством в «собственность», а в некоторых случаях; быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать землю, беречь ее, повышать ее плодородие (ст. 10-12).

С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности, в некоторых перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 112), пользование и пожизненное наследуемое владение землей (но не собственность на нее). Продажа собственных земельных участков допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов), либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае — только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства или не ранее чем через 10 лет после их бесплатного получения или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал и Земельный кодекс РСФСР 1991 г.

Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным реформам, сопровождаемое «тактическими» частичными, мелкими уступками.

Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Из этого проекта и других проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции РФ, в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности, о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но даже в окончательный текст Конституции России 1993 г. не вошли прямые предписания: об обязательном рациональном и эффективном использовании земель, о государственном регулировании земельных отношений, территориальном планировании использования земель, об определении их целевого назначения, охране плодородия почв, ограничении сосредоточения земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или пользователя, о запрещении менять целевое назначение особо ценных сельскохозяйственных и охраняемых земель, об установлении единых, независимых от права собственности правил использования земель и других природных ресурсов и т.д.

Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления эффективных и справедливых принципов земельного законодательства использованы в Конституции 1993 г.

Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном, независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились в отразившей итоги многолетней мексиканской аграрной революции Конституции этой страны (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920 г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии (в том числе Китая) и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществляется конституционное регулирование земельных отношений после Второй мировой войны (конституции ФРГ 1949 г., Италии 1947 г. и др.), особенно в конце XX в. (конституции Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Швейцарии 1999 г. и др.).

Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению конституции, и побуждает к еще более полному урегулированию этих отношений в текущем земельном законодательстве.

Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства. В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов, не противоречащие Конституции 1993 г. (например, Земельного кодекса 1991 г.), а также законы, изданные уже на основе этой Конституции и в соответствии с ней. В их числе ГК России, в котором многие разделы и положения об имущественных отношениях относятся к земле, им охватывают и землю (ст. 126, 129, 130, 132, 164, 216, 222, 226, 233, 235, 239, 257, 258, 316, 340, 552, 533, 652, 653, 1181, 1182 и др.); в их числе, кроме того, гл. 17 ГК, озаглавленная «Право собственности и другие вещные права на землю» (ст. 260-287); ряд предписаний о земле содержится в законах о местном самоуправлении, о сельском хозяйстве и многое другое.

Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе (ЗК). Важно отметить, что кодификация всего земельного законодательства, т.е. создание единого ЗК обо всех землях данной страны, нигде в мире не только не осуществлена, но практически признана нецелесообразной. К редким исключениям относятся ЗК Северной Кореи, в основном скопированный с советского образца, ЗК Швеции, который говорит только о земельных участках, об их границах и о земельной регистрации, не касаясь правовых режимов земель разного целевого назначения, и ЗК Турции, который, вопреки своему названию, является законом только о сельскохозяйственных землях. Дело в том, что общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными, аграрными, гражданскими, административными или градостроительными законами, а законы об отдельных категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их «неземельными» вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства и т.д.). Режимы земель различных категорий зависят главным образом от требований тех видов деятельности, пользования и охраны, которые на этих землях происходят.

Переход в России к множественности форм земельной собственности, к земельному рынку создает условия для формирования системы социально-функциональных земельно-правовых институтов. Этот переход может вести к отказу от кодификации всего земельного законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих отраслях народного хозяйства.

По мере перехода к современному земельному законодательству его отдельная кодификация будет становиться ненужной и искусственной, уступая место включению многих земельно-правовых норм в иные, более эффективные формы кодификации законодательства, что отчасти уже осуществлено в ГК РФ.

Но ЗК РФ 1991 г., а затем и 2001 г. фактически не кодифицировали земельное законодательство, определяя правовой режим земель только сельскохозяйственного назначения и отсылая к другим, отчасти еще не существующим новым законам об имеющих огромное социально-экономическое значение землях городских (ведь в городах живет 80 процентов населения России, чем определяется огромная социальная значимость должного законодательного урегулирования земельных вопросов городского благоустройства и т.д.), лесных (занимающих примерно половину территории страны и поэтому имеющих огромное экологическое и хозяйственное значение), промышленности, транспорта и т.д.

В правовом регулировании земельных отношений в России чрезмерно большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти и законы субъектов Федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно назвать ряд указов Президента РФ, изданных в 1994-2000 гг., которые специально посвящены земельным отношениям или содержат отдельные земельно-правовые нормы, определяющие условия и порядок продажи отдельным физическим лицам, частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных участков, порядок их использования и т.п. Примером земельно-правового закона субъекта Федерации могут служить земельные законы Татарстана, Саратовской, Свердловской, Волгоградской областей и др., изданные в середине и в конце 90-х годов. Но предписания этих указов и законов были как бы временными; после появления новых федеральных законов противоречащие новым законам положения названных актов во многом утратили силу.

Многие конкретные противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы принципиально решенные Конституцией 1993 г., в значительной степени остаются пока практически неразрешенными или разрешаются по произволу бюрократов. Отсутствие ясности или противоречивость законов благоприятствует злоупотреблениям, коррупции, ведет к нерациональному использованию значительной части земель России.

2. Часть 2 ст. 36 относится не только к земле, но и к другим природным ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности. Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов. Эти полномочия охватывают и традиционные, но ограниченные права владения, пользования. Принципиально новым в «постсоциалистических» условиях является право распоряжения, т.е. право купли-продажи, сдачи в наем (аренду), дарения, наследования и т.д. Все эти полномочия, согласно ч. 2 ст. 36, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Но выше было отмечено, что еще более важное ограничение всех этих правил вытекает из основы конституционного строя, установленной частью 1 ст. 9 Конституции (см. комм. к ней). Ряд дополнительных ограничений вытекает и из других статей Конституции.

К каким собственникам относится часть 2 ст. 36? Судя по ее тексту — ко всем (Федерации, ее субъектам, органам местного самоуправления, гражданам, их объединениям и др.). Но, поскольку статья 36, как и ст. 35, включена в гл. 2 («Права и свободы человека и гражданина»), можно думать, что она адресована только гражданам и их объединениям. Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет распространить действие ч. 2 ст. 36 и на всех остальных (публичных) собственников земли и других природных ресурсов.

3. Аналогичным образом следует понимать и ч. 3 ст. 36, согласно которой условия и порядок пользования землей (при соблюдении всех конституционных требований и ограничений) определяются на основе федерального закона, т.е. в соответствии с федеральным законом, а не на основании законов субъектов Федерации или подзаконных актов любого уровня, которые должны учитывать региональную и местную специфику, конкретизируя федеральные законы.

Этот текст включен в ст. 36 и в гл. 2 Конституции России, посвященные индивидуальным (и отчасти коллективным) правам человека и гражданина. Поэтому вновь возникает вопрос, относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое осуществляется гражданами и их объединениями. Уже было отмечено, что осуществление двух основ конституционного строя, установленных частью 1 ст. 9 и частью 2 ст. 8 Конституции и имеющих более общий характер по сравнению с ч. 3 ст. 36, предполагает их соблюдение и при ее исполнении. Это означает, во-первых, что федеральный закон, необходимый для соблюдения требований ч. 1 ст. 9 применительно ко всем землям России, и закон, о котором идет речь в ч. 3 ст. 36, вполне могут быть единым законом или по крайней мере они оба находятся на едином уровне в иерархии законов РФ. Во-вторых, в силу признания и защиты равным образом всех форм собственности в РФ, установленных частью 2 ст. 8 Конституции, требование ч. 3 ст. 36 об урегулировании федеральным законом условий и порядка пользования землей должно быть применено во всей России, кто бы ни был собственником тех или иных земельных участков.

В целом современное законодательство России о земле и иных природных ресурсах все еще далеко не полностью соответствует требованиям, вытекающим из Конституции 1993 г., и явно недостаточно учитывает многие поучительные черты отечественного и мирового опыта правового регулирования в этой сфере. Совершенствование этого законодательства в отмеченном смысле остается важной и срочной задачей.