Роль и значение нормативных указов президента РФ

21.05.2020

При наличии более двух тысяч действующих федеральных законов и полусотни из них, регулирующих в той или иной степени экологические отношения, не перестает иметь и даже возрастает значение подзаконных актов, призванных конкретизировать, оперативно поправлять, изменять, дополнять их правовое регулирование. Со вступлением в силу и применением федеральных законов в президентской республике тесно связана деятельность Президента РФ. Подписание закона Президентом РФ означает не только признание им законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и целенаправленно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

В России наиболее массовым источником экологического права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты, которые составляют основной массив актов системы и норм экологического права. В их число входят и имеют наивысшую после Конституции и законов РФ силу.

Указы Президента РФ являются главными подзаконными актами и не должны противоречить Конституции и федеральным законам в соответствии со ст. 90 Конституции. Основным видом подзаконных актов они признаются потому, что, как указывается в ст. 90 Конституции, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами и, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу». Эти положения присяги имеют непосредственное отношение к экологическому законодательству, так как экологические права физических и юридических лиц являются конституционными, основными, по их поводу нередко выражается озабоченность граждан и возникают соответствующие споры. Регулирование ключевых экологических отношений может рассматриваться как основные направления внутренней и внешней политики нашего государства (чему посвящается следующая глава).

В 1990-е гг. Указы Президента РФ в регулировании общественных отношений играли доминирующую роль, что объяснялось устарелостью некоторых частей законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в нем.

В XXI в. роль Президента РФ как главы государства в регулировании общественных отношений проявляется не столько в издании соответствующих указов как источников экологического права, сколько в активизации и реализации экологической политики, формировании национальных приоритетов, выстраивании вертикали власти, инициировании, координации и поддержке деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти в области важнейших общественных отношений, обеспечении верховенства Конституции и законов РФ.

Следующую ступень источников экологического права в иерархии подзаконных актов составляют постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании экологического законодательства.

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства РФ имеются и относящиеся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно:

– разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения (в бюджете предусматриваются доходы от использования природных ресурсов и объектов, земли, земельный налог, а также расходы на восстановление земель и других природных ресурсов);
– управление федеральной собственностью (в том числе федеральной собственностью на земельные участки, реализация прав государственного собственника на другие природные ресурсы);
– осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан (в том числе обеспечение правопорядка, прав физических и юридических лиц в области экологических отношений);
– охрана собственности (всех форм собственности на природные объекты, на земельные участки) и общественного порядка (включающего установленный законом порядок владения, распоряжения и пользования указанными объектами собственности).

Президент РФ и Правительство РФ активно принимают оперативные меры по налаживанию и обеспечению экологического правопорядка. Указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ составляют значительную и действенную часть элементов и источников экологического права. В настоящее время Президент РФ и Правительство РФ – действенные субъекты законодательной инициативы. Актуальной проблемой экологического и иных отраслей российского права является инициирование законопроектов, координация правотворческой деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, соблюдение полномочий законодательных и исполнительных органов, недопущения их на основе разделения властей необоснованного вмешательства в компетенцию друг друга.

Являясь субъектами права законодательной инициативы, Президент РФ и Правительство РФ широко пользуются этим и вносят в Федеральное Собрание РФ подготовленные законопроекты: за последние годы более трех четвертей принятых в Государственной Думе РФ и одобренных в Совете Федерации РФ законопроектов по экологическим вопросам были внесены и рассмотрены по инициативе Президента РФ и Правительства РФ. Президент РФ и Правительство РФ стимулируют, организуют и координируют разработку федеральных законопроектов подчиненными им органами и учреждениями. Администрация Президента РФ взаимодействует с палатами и фракциями Федерального Собрания РФ, производит экспертизу законопроектов и координирует законопроектную деятельность в федеральных округах.

При Правительстве РФ создана и функционирует Комиссия по законопроектной деятельности, действуют рабочие группы и комиссии, в частности по разработке нормативных правовых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений. В подведомственных органах исполнительной власти Аппаратом Правительства РФ контролируется и координируется подготовка не только федеральных законопроектов, но и иных нормативных правовых актов: проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, проектов актов федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, которые должны разрабатываться во исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ и актов Правительства РФ.

От подведомственных организаций Правительство РФ требует составления и утверждения плана подготовки и принятия проектов, исполнения нормативных актов одновременно с разработкой и принятием закона, указа или акта Правительства РФ, для того чтобы требования указанных актов сразу после их вступления в силу были подкреплены соответствующими подзаконными актами и таким образом были всесторонне исполнены. Этап подготовки нормативных правовых актов, включающий анализ действия либо причин неэффективности предыдущих предписаний на ту же тему, сбор предложений и учет замечаний по законопроекту, разработку концепции и обсуждение текста акта, трудно переоценить, так как на этапе официального принятия акта не удается обеспечивать надлежащее научное сопровождение проектов.

В федеральных законах, принимаемых в последнее время, возрастает число вопросов, которые должны решаться актами Правительства РФ, занимающими все большее место среди источников экологического права. Это способствует обеспечению стабильности экологического права и законодательства, отнесению к его ведению наиболее значимых аспектов общественных отношений. С активизацией и расширением компетенции Президента РФ и Правительства РФ появляегся возможность более оперативно влиять на регулирование экологических отношений, поскольку процедура подготовки, обсуждения и принятия правительственных актов менее длительна и сложна, чем процедура рассмотрения федеральных законов.

В условиях модернизации экономики и регулирующего ее законодательства разграничение соответствующих функций между Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и субъектами РФ в области экологии приобретает решающий и отчасти болезненный характер. Решение возникающих здесь проблем зависит от четкого соблюдения Конституции, федеральных законов и эколого-правовой культуры участников законотворческого процесса.

Боголюбов, С. А., Кичигин, Н. В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: ИЗиСП; Норма, 2007.

<p>У К А З ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (В редакции указов Президента Российской Федерации от 16.05.97 г. N 490; от 13.08.98 г. N 963; от 28.06.2005 г. N 736; от 17.11.2011 г. N 1505; от 02.02.2013 г. N 88; от 14.10.2014 г. N 668; от 29.05.2017 г. N 242) В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне», Федеральными законами «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» п о с т а н о в л я ю: (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 17.11.2011 г. N 1505 — вступает в силу с 10 ноября 2011 г.) 1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются — акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее именуются — акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации. (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 02.02.2013 г. N 88 — вступает в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования) Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 02.02.2013 г. N 88 — вступает в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования) Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны. (В редакции указов Президента Российской Федерации от 17.11.2011 г. N 1505; от 02.02.2013 г. N 88 — вступает в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования) 2-1. (Утратил силу — Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2013 г. N 88, вступает в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования) 3. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. 4. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской Федерации осуществляет Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации — Аппарат Правительства Российской Федерации. (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2005 г. N 736) 5. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. 6. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. 7. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу. 8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, размещаемые на интернет-портале «Российской газеты» (www.rg.ru), функционирование которого обеспечивает федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты». (Пункт в редакции Указа Президента Российской Федерации от 29.05.2017 г. N 242) 10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. 11. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. 12. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. (Дополнен — Указ Президента Российской Федерации от 16.05.97 г. N 490) 13. Правительству Российской Федерации: в 2-месячный срок подготовить совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и представить на утверждение Президента Российской Федерации перечень сведений конфиденциального характера; в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Указом. 14. Признать утратившими силу акты Президента Российской Федерации по перечню согласно приложению. Президент Российской Федерации Б. Ельцин Москва, Кремль 23 мая 1996 года N 763 ________________ Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 П Е Р Е Ч Е Н Ь актов Президента Российской Федерации, признанных утратившими силу 1. Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 302 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 1, ст. 1). 2. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 129-рп «Вопросы «Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации». 3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 130-рп «О редакционном совете «Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации». 4. Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 4, ст. 301). 5. Пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 482 «О признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 17, ст. 1453). ______________ </p>