Формы непосредственной демократии

Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов РФ, законы органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные нормативные правовые акты устанавливают право граждан на участие в решении вопросов местного значения как непосредственно, так и через представительные органы местного самоуправления.

Исследуя возможность и способность населения муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения, важно обратиться к вопросу о сочетании и соотношении представительной и прямой (непосредственной) демократии в системе местного самоуправления.

Соотношение представительной и прямой (непосредственной) демократии в системе местного самоуправления обеспечивает возможность и способность населения муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения. Некоторые теоретики муниципального права выделяют три формы демократии в рамках местного самоуправления:

1. представительная демократия — позволяет гражданам участвовать в создании представительных органов местного самоуправления через существующую избирательную систему (пропорциональную, мажоритарную, смешанную);
2. прямая (непосредственная) демократия — дает значительные возможности для непосредственного участия граждан в процессе принятия решений по вопросам местного значения. Основу прямой демократии в сфере местного самоуправления составляет проведение периодических свободных выборов в местных сообществах;
3. консультативная (митинговая) демократия — дает широкие возможности участия населения в управленческом процессе, но реального влияния на сферу принятия решений по муниципальным вопросам не оказывает.

В зависимости от способа и сферы участия жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения выделяют следующие формы реализации демократии:

1. в местных выборах путем реализации пассивного или активного избирательного права;
2. в местном референдуме, опросе населения;
3. в представительных органах местного самоуправления;
4. в органах территориального общественного самоуправления;
5. народная нормотворческая инициатива;
6. собрания (сходы);
7. направление обращений в органы местного самоуправления;
8. митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и (или) их организация;
9. публичные слушания, открытые сессии представительного органа местного самоуправления;
10. осуществление муниципальной службы.

Сочетание форм прямой и представительной демократии проявляется во множестве форм муниципальной деятельности. Митинговая демократия также имеет место в системе местного самоуправления. Проведение митингов и демонстраций жителями муниципального образования также может быть направлено на выражение согласия либо недоверия тому или иному должностному лицу местного самоуправления. Обращения граждан к указанным депутатам либо к главе муниципального образования также являются формой прямого волеизъявления граждан, хотя напрямую связаны с представительной демократией. Для системы местного самоуправления наиболее характерно использование форм непосредственного участия жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования определяется тем, что вхождение местного самоуправления в систему народовластия отражает важнейшие приоритеты конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства. Признание местного самоуправления «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия»1 определяется возрастающей ролью местного самоуправления как способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.

Закрепление местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ) предполагает необходимость исследования сущности и содержания конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Здесь следует учитывать, что данное право можно рассматривать двояко — как индивидуальное право на самостоятельное решение вопросов местного значения, так и производное от него коллективное право населения муниципального образования на выбор оптимальной модели организации местной власти на территории проживания. «Население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения)» .

1 «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года//СЗ РФ. 1999. № 42.

Ст. 5011.

2 См.: Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Дмитриев Ю.А. М., 1999. С. 9.

Реализация коллективного права граждан на местное самоуправление конкретизируется в конституционных избирательных правах граждан, праве на участие в референдуме, праве обращений, возможности проведения публичных мероприятий, народной правотворческой инициативе и др. Как отмечает В.Т. Кабышев данные институты прямого волеизъявления неодинаковы по своему назначению: «Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкциях органов государственной власти, другие имеют консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа»3. Думается, что данное утверждение применимо и к местному самоуправлению.

Мировой исторический опыт функционирования демократических режимов обусловливает необходимость закрепления на конституционном уровне таких ключевых институтов народовластия как референдум и выборы.

Следуя данным традициям российская Конституция 1993 года в части 2 статьи 130 устанавливает: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Данные социологических исследований убедительно подтверждают, что самыми активными и действенными формами участия населения в управлении делами местного сообщества являются голосование на выборах и референдумах4. Эти институты прямой демократии отличаются

3 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 25.

4 См. подробнее: Ковалев A.M. Многомерность общественного процесса и политика// Вестник МГУ. Серия 12. Политические науки. 1997. № 2. С. 25. друг от друга содержательной стороной: голосование на референдуме придает юридическую силу самоуправленческому решению, а при голосовании на выборах делегируется мандат на управление местными делами какому-либо выборному лицу.

Референдум как институт народовластия, решение принятое на котором обладает наивысшей легитимностью, не так давно стал известен российской политической практике, особенно на уровне местного самоуправления. По смыслу статьи 130 Конституции РФ он является наиболее адекватной формой учета мнения населения, которое вправе потребовать проведение местного референдума в соответствии с действующим законодательством и Уставом муниципального образования.

Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической ротации и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом реорганизации системы местной власти.

При анализе видов муниципальных выборов следует учитывать, что к ним относятся выборы депутатов представительных органов местного самоуправления; выборы должностных лиц местного самоуправления; выборы иных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами местного самоуправления. Совершенно новый вид муниципальных выборов появляется в связи с реализацией норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года5 — выборы населением муниципального образования мировых судей.

5СЗ РФ. 1998. №51. Ст. 6270.

Фактически сложились три относительно самостоятельных уровня правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении форм прямого народовластия в сфере местного самоуправления -федеральный, региональный и местный.

На федеральном уровне оправданным является закрепление лишь общих принципов организации и функционирования институтов местного референдума и муниципальных выборов, а более детальная регламентация в соответствии со статьей 72 Конституции РФ должна входить в компетенцию субъектов Федерации. Тогда как в уставах муниципальных образований в обязательном порядке должны регламентироваться такие вопросы как «формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения»6.

Формы прямого народовластия, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм. от 7 июля 2000 года, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изм. от 30 марта 1999 года7, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года с изм. от 22 июня 1998 года8, реализуются во многих субъектах Федерации недостаточно эффективно. Тем более, что правотворчество субъектов Федерации в сфере организации и проведения референдума, выборов на местном уровне отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных

6 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с послед, изм.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378; РГ. 2000. 8 августа.

7 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.

8 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005. федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия как на государственном, так и на местном уровне.

Таким образом, можно констатировать, что местный референдум и муниципальные выборы — это одна из перспективных тенденций демократического развития местного самоуправления в России.

Вместе с тем, следует отметить определенные трудности в применении форм прямого народовластия при осуществлении права граждан на местное самоуправления. Во-первых, это непродолжительная практика действительно альтернативных выборов на местном уровне и во-вторых, несколько настороженное отношение как населения, так и органов власти к местному референдуму, и как следствие небогатая практика его проведения.

В целом, необходимо отметить, что все вышесказанное диктует необходимость всестороннего исследования институтов референдума и выборов как форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления.

Автор провел комплексное исследование теоретических и правовых аспектов институтов прямого народовластия на уровне местного самоуправления, особенно уделив внимание ряду принципиальных положений о местном референдуме и муниципальных выборах как феноменах, создающих необходимую основу для актуализации современной концепции народовластия.

Степень разработанности темы и круг источников

Тема диссертационного исследования носит комплексный характер. Сложность и многогранность таких институтов как местный референдум и муниципальные выборы делает их предметом изучения различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.

Несмотря на достаточную разработку в последнее десятилетие различных аспектов местного самоуправления, данные институты народовластия применительно к местному уровню не нашли своего исследователя. Поэтому можно отметить, что в науке муниципального права проблематика референдумов и выборов в муниципальных образованиях остается практически не разработанной.

О.В.Шудра и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами достаточно сложная тема освещалась только в контексте форм прямой и представительной демократии в основном на федеральном и региональном уровнях.

Примером таких работ могут служить диссертационные исследования последних лет: Ю.А.Дмитриева «Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики)»9; В.В.Комаровой «Референдум в системе народовластия в Российской Федерации»10.

Одним из последних исследований выступает работа В.И.Мамичева «Референдум в законодательстве зарубежных стран и России (историко-правовой аспект)»11, в котором сущность и типология референдумов представлена достаточно эклектично.

В монографиях и статьях, посвященных местному самоуправлению, проблематика местного референдума и муниципальных выборов рассматривалась фрагментарно.

Здесь следует отметить научное исследование А.В.Лагуткина «Право граждан на участие в местном самоуправлении в условиях становления в России демократического федеративного правового государства»12, который достаточно серьезно подошел к анализу проблем реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Однако в данной работе местный референдум и муниципальные выборы рассматривались наряду с другими формами народовластия, а их специального исследования проведено не было.

Важнейшим научным исследованием в рассматриваемой нами проблематике явилась работа Н.С.Бондаря «Права человека и местное

9 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1994.

10 Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1995.

11 Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.

12 Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб, 1995. самоуправление в России»13, которая, главным образом, посвящена фундаментальным понятиям в реализации прав граждан на местное самоуправление.

Свой вклад в развитие концепции прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления вносит И.И.Овчинников в своем исследованиии «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методология правового регулирования)»14, который затрагивал проблемы функционирования институтов референдума и выборов на местном уровне, но в качестве только рядовых элементов системы местного самоуправления.

Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления, в частности через местный референдум и муниципальные выборы, а также трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении.

Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место институтов местного референдума и муниципальных выборов в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Исходя из этого представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить содержание, принципы и организационно-правовые требования проведения местного референдума и муниципальных выборов.

13 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М, 1997.

14 Автореф. дис. докт. юрид. наук. М» 2000.

Цель и задачи диссертационного исследования

Основной целью диссертации выступает выявление политико-правовых предпосылок и практической значимости референдума и выборов как форм прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.

Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, референдуме и выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на местное самоуправление.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи: исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение местного референдума и муниципальных выборов; раскрыть сущностные черты категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «местный референдум» и «муниципальные выборы» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов Федерации; рассмотреть сущность и правовую природу местного референдума и муниципальных выборов; проанализировать отечественный и зарубежный опыт выборов и референдумов, прошедших в муниципальных образованиях; предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования институтов прямой демократии на уровне местного самоуправления; определить специфику и порядок разрешения избирательных споров на местном уровне; исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании процедур проведения местного референдума и муниципальных выборов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический и конкретно-социологический. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции. При написании работы использовался междисциплинарный подход. Автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало комплексному изучению предмета исследования и выработке предложений по оптимизации механизма функционирования институтов прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Российской Федерации и акты иных федеральных судов по делам, связанным с вопросами реализации права граждан на местное самоуправление, а также законы субъектов Федерации, касающиеся регулирования проведения референдума и выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации, материалов судебной практики.

При работе над диссертацией привлекались информационные правовые системы «Консультант-плюс» и «Кодекс».

Объектом исследования в диссертационной работе являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения местного референдума и муниципальных выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.

Предметом исследования выступают правовые институты местного референдума и муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения институтов местного референдума и муниципальных выборов как форм прямого народовластия граждан, а также анализ теоретических, правовых и организационных вопросов их функционирования при осуществлении местного самоуправления, которые фрагментарно изучены российской наукой муниципального права.

Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов темы явилось более глубокое понимание специфики реализации народовластия как основы конституционного строя применительно к местному самоуправлению.

Исходным моментом исследования можно считать акцентирование внимания на факты реальной муниципальной жизни, отказ от наукообразных представлений о социальных явлениях и формализованного толкования нормативных положений.

На защиту выносятся следующие положения:

Самой природе местного самоуправления больше отвечают формы прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и др.), предполагающие непосредственное участие граждан в процессе принятия решений. На местном уровне институты непосредственной демократии -это формы прямого волеизъявления всего населения муниципального образования или каких-либо его групп, основанные на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Сущность конституционного права граждан на формирование и осуществление местного самоуправления заключается в том, что данное право является естественным и неотчуждаемым правом жителей муниципального образования на участие в управлении делами местного сообщества. При этом, данное право, впервые закрепленное в Конституции 1993 года, не может быть подменено обязанностью граждан решать вопросы местного значения. Эффективность реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление определяется тремя критериями: самостоятельностью, собственными интересами населения и учетом сложившихся традиций.

Среди других форм прямого народовластия участие в референдуме и выборах является важнейшей политической гарантией конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Применение местного референдума для решения вопросов местного значения должно основываться на политической целесообразности и практической необходимости, иначе этот институт имеет опасность превратиться в популистскую акцию.

Необходимо принятие нормативных актов, обеспечивающих процедуру реализации решения, принятого на местном референдуме, и ответственность уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления за неисполнение данного решения.

Целесообразно усилить контроль за соблюдением федеральных избирательных стандартов проведения муниципальных выборов, который должен распространяться как на законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления на уровне субъекта Федерации, так и на практику их проведения.

Практика проведения муниципальных выборов обусловливает необходимость применения мажоритарной системы определения результатов голосования как наиболее адекватной специфике муниципальных правоотношений. Представительный орган местного самоуправления является органом представительства публично-правовых интересов всего населения муниципального образования, а не отдельных социальных и политических групп граждан.

Внесение неоправданных изменений в избирательные правоотношения влечет ограничение избирательных прав отдельных категорий граждан и в конечном счете посягает на основные конституционные принципы российского избирательного права. Предложено исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации» положение о неучастии в муниципальных выборах и местном референдуме военнослужащих срочной службы, не призывавшихся с территории муниципального образования.

Предложено на федеральном уровне закрепить норму, устанавливающую конкретный процент явки избирателей, при котором муниципальные выборы будут признаны состоявшимися.

Выявлены наиболее типичные причины, порождающие избирательные споры на муниципальных выборах. Определены конкретные меры по предотвращению их возникновения.

Практическая значимость и апробация результатов исследования. Положения и рекомендации исследования, основанные на теоретических положениях и выводах диссертации, могут быть использованы прежде всего в правотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство о муниципальных выборах и местном референдуме.

Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут стать основой аналогичных законов субъектов Федерации, а также использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.

Еще одним практическим применением материалов исследования является их изучение в ходе подготовки и преподавания курса муниципального права, спецкурсах по порядку формирования органов местного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в Самарском муниципальном институте управления, а также при проведении российско-французского семинара «Методы планирования в управлении персоналом» (г. Самара, 21-25 июня 1999 года).

ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Абдуллина Сабина Индусовна

студент Башкирского Государственного Университета, РФ, Республика

Башкортостан, г. Уфа E-mail: violet94junk@rambler.ru Аминов Ильдар Ринатович канд. юрид. наук, доцент Башкирского государственного университета, РФ,

Республика Башкортостан, г. Уфа E-mail: aminov76@mail.ru

FORMS OF DIRECT DEMOCRACY IN LOCAL GOVERNMENT: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE

Abdullina Sabina Indusovna

student of Bashkir State University, Russia, Republic of Bashkortostan, Ufa

candidate of Juridical Science, docent of Bashkir State University, Russia, Republic

of Bashkortostan, Ufa

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассмотрены проблемы непосредственной демократии в местном самоуправлении. Особое внимание обращается на субъекты непосредственной демократии, а также классификации ее форм. Приводится разграничение таких отдельных форм непосредственной демократии как депутатские и публичные слушания. Проанализировано применение норм федерального законодательства на практике.

Ключевые слова: непосредственная демократия; местное самоуправление; депутатские слушания; муниципальные выборы; публичные слушания.

Keywords: direct democracy; local government; deputy’s hearing; municipal election; public hearing.

Для начала следует определиться с самим понятием форм непосредственной демократии в местном самоуправлении. Этимологически это демократия без посредников, т. е. это участие населения без избираемых представителей, соответствующих органов или должностных лиц. С помощью институтов непосредственной демократии население максимально приближено к осуществлению власти.

Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении — это «способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий» (однако стоит отметить, что многие организационные вопросы не могут быть разрешены без участия соответствующих органов и должностных лиц).

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формам непосредственной демократии посвящена глава 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». В главе 5 указанного выше Федерального закона предусмотрены следующие формы: «местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов),

опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении» .

Непосредственная демократия предполагает самостоятельность народа в решении вопросов публичного значения. В свое время местное самоуправление представляет собой «логически доведенную до определенного уровня и юридически оформленную самостоятельность народа в решении вопросов публичного значения» . При непосредственной демократии на уровне местного самоуправления субъект и объект управления совпадают, ведь субъектом является население муниципального образования, также, как и объектом. То есть «население муниципального образования управляет самим собой, самостоятельно решает вопросы местного значения» .

Личность может вступать в отношения управления, связанные с участием в местном самоуправлении путем непосредственного волеизъявления, прежде всего, как член определенного объединения-избирательного корпуса, собрания граждан по месту жительства, инициативной группы по досрочному отзыву депутата или выборного должностного лица. Вместе с тем личность может выступать в отношения управления непосредственно как индивид, реализуя, например, право обратиться в орган местного самоуправления с изложением предложения об улучшении его деятельности, участвуя в обсуждении проекта решения представительного органа местного самоуправления и т. д. Итак, человек-первичный субъект непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Вторичными субъектами являются коллективные субъекты: избирательный корпус муниципального образования, собрания граждан по месту жительства, инициативные группы граждан в связи с подачей петиций, возбуждением вопроса об отзыве должностного лица или члена выборного органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве субъектов непосредственной демократии, т. к. в противном случае они будут подменять содержание волеизъявления населения и будет сводить роль населения в данном процессе лишь к участию в решении

органами местного самоуправления вопросов местного значения. Тем не менее, роль соответствующих органов и должностных лиц носит второстепенный характер, они лишь обеспечивают свободу волеизъявления населения. Правильно рассматривать органы местного самоуправления как субъекты правоотношений, возникающих при осуществлении непосредственной демократии. Особенность правового положения органов и должностных лиц муниципальных образований заключается в том, что они не вправе определять содержание волеизъявления граждан при использовании форм непосредственной демократии. Таким образом, единственным субъектом непосредственной демократии на муниципальном уровне является население муниципальных образований. К тому же это согласуется с конституционной концепцией местного самоуправление, ведь в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством население муниципальных образований является субъектом местного самоуправления.

Непосредственная демократия проявляется по-разному. Существуют простые и прозрачные формы, такие как собрания, сходы. Такие формы требуют минимального привлечения различных органов и должностных лиц для их организации. Существуют такие формы, для организации которых требуются существенные усилия и соответственно привлечение в большей мере органов и должностных лиц соответствующего муниципального образования, чем для простых форм непосредственной демократии.

Вне зависимости от вовлеченности соответствующих органов и должностных лиц они выполняют вторичную роль, так как лишь обеспечивают произведение волеизъявления населением, создают для этого лишь какие-то определенные условия (информационные, материальные, организационные и пр.), не подменяя при этом его своими действиями. Благодаря этому реализуется принцип самоорганизации населением, т. е. народ является как субъектом, так и объектом власти.

Формы непосредственной демократии некоторые ученые делят на императивные и консультативные , а другие также выделяют и

регулятивные формы . Представляется более правильным делить формы непосредственной демократии в местном самоуправлении на императивные и неимперативные. Деление на императивные и консультативные формы в большей степени применяется к референдуму, на остальные же формы непосредственной демократии данное деление переносить не корректно.

Само по себе разнообразие форм непосредственной демократии в местном самоуправлении не означает их доступность для населения. На практике в абсолютном большинстве муниципальных образований реально применяется лишь такая форма непосредственной демократии как муниципальные выборы. По мнению А.А. Сергеева «остальные формы непосредственной демократии не являются обязательными и применяются редко» . Однако в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве обязательных форм предусматривает также и иные формы (публичные слушания, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования) .Таким образом, нельзя недооценивать политику законодателя, которая была направлена на расширение участия граждан в работе муниципалитетов.

Что касается публичных слушаний, то хотелось бы отметить такую проблему, как смешение публичных слушаний с другими непосредственными и представительными формами демократии, например, с депутатскими слушаниями. Депутатские слушания являются особой формой деятельности представительного органа муниципального образования, имеют отличную от публичных слушаний процедуру проведения, а также иной характер принятых решений по окончании слушания, а потому не могут быть аналогом публичных слушаний. Вследствие непонимания этого допускается множество ошибок правоприменителями.

Анализ теоретических вопросов, изучение факторов, которые препятствуют развитию непосредственной демократии способны создать

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

объективную почву для совершенствования правового регулирования непосредственной демократии на местном уровне, что является необходимым условием поступательного развития местного самоуправления в нашей стране. Для того, чтобы институты непосредственной демократии интенсивно развивались необходимо расширять политическое участие ее субъектов в решении вопросов местного значения. Если сами субъекты не будут активны, не будут пополняться ряды состава лиц, на самом деле заинтересованных и непосредственно участвующих в осуществлении местного самоуправления, а также не будут стараться повысить эффективность их участия, то все институты непосредственной демократии так и не будут активно применяться на практике, они останутся лишь формами непосредственной демократии в местном самоуправлении, предусмотренными российским законодательством. Формы, закрепленные в законодательстве, будут характеризовать лишь потенциальные, а не реальные возможности. Необходимо не только теоретическое осмысление данных проблем, но и практическое их решение, для чего необходимо активное участие каждого гражданина.

Список литературы:

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. — 719 с.

2. Гарькавченко О.Ю. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления: некоторые вопросы теории // Государственное управление. 2012. № 35.

4. Костюков А.Н. Муниципальное право. М.: Юнити-Дана, 2011. — 687 с.

6. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. — 432 с.

Тема 10. Регулятивные формы непосредственной демократии

Тема 9. Сход как императивная форма осуществления муниципальной власти

Тема 8. Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований как императивная форма непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Правовое регулирование, особенности механизма осуществления.

Сход как императивная форма непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Понятие, виды, правовое регулирование. Механизм осуществления. Проблемы ответственности за решения, принятые на сходе.

Виды регулятивных форм непосредственной демократии, их задачи и место в системе народовластия в России. Сочетание императивной и консультативной функции в регулятивных формах непосредственного народовластия.

Гражданская правотворческая инициатива – понятие, виды и правовое регулирование. Механизм осуществления и его особенности.

Собрания, конференции граждан как способ непосредственного народовластия. Понятие, отличия и правовое регулирование. Механизм проведения и его особенности.

Институт обращений граждан как способ непосредственного народовластия. История развития и правовое регулирование. Виды обращений и особенности механизм.

Императивный и свободный мандат. Наказы избирателей – форма непосредственного народовластия и часть императивного мандата. Виды и правовое регулирование. Механизм осуществления наказов избирателей. Субъекты и время внесения, содержание наказов. Принятие наказов и их реализация.

Отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц – способ непосредственного народовластия, часть императивного мандата, форма контроля. Понятие, виды и правовое регулирование. Механизм осуществления отчетов.

Виды консультативных форм непосредственного народовластия и отличия между ними. Консультативные формы непосредственного народовластия в механизме осуществления государственной власти и местного самоуправления. Их цели и задачи.

Понятие и содержание института митингов, шествий, демонстраций и пикетирований. История и нормативное регулирование манифестаций в России. Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования – консультативная форма непосредственного народовластия. Механизм реализации и его особенности.

Публичные слушания – понятие, виды. Правовое регулирование и механизм проведения публичных слушаний. Цели и задачи института публичных слушаний. Вопросы, выносимые на публичные слушания.

Опросы граждан как форма непосредственного народовластия. Правовое регулирование и механизм проведения. Вопросы, выносимые на опрос.

Консультативный референдум – цели, задачи, нормативное регулирование и особенности его проведения.

Обсуждение как способ осуществления непосредственного народовластия. Механизм проведения. Вопросы, выносимые на обсуждение.

Статья опубликована в №2 (октябрь) 2013
Разделы: Юриспруденция
Размещена 23.10.2013.
Просмотров — 6069

Усманова Резида Минияровна

к.ю.н, доцент

Стерлитамакский филиал Башкирского государственного университета

декан юридического факультета

Аннотация: В статье с учетом действующего законодательства рассмотрены формы участия граждан в системе местного самоуправления. Раскрыты консультативные формы, такие при которых обеспечивается лишь участие граждан в муниципальной деятельности, а их воля не имеет верховного значения для органов местного самоуправления
Abstract: In this paper, taking into account the current legislation considered forms of citizen participation in local governance. Disclosed advisory form, which provide such a citizens participation in municipal activities, and their will has supreme importance for local governments.
Ключевые слова: местное самоуправление, демократия, участие граждан, публичная власть. Keywords: local government, democracy, civic participation, public power.

УДК: 342.7

Формы непосредственной демократии, перечисленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) разграничиваются на формы непосредственного осуществления местного и формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в котором занимает территориальное общественное самоуправление.

В целом, основанием для разделения форм муниципальной демократии является степень воздействия властной воли населения на принимаемые в муниципальном образовании решения, и соответственно формы делятся на императивные и консультативные. Если выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации, то это императивная форма прямой демократии, если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы имеем дело с консультативной формой. Императивная демократия представляет собой народовластие в прямом смысле, поскольку выражаемая гражданами воля подлежит обязательной реализации. В системе местного самоуправления к таким формам относятся референдум, выборы, сход и отзыв. Что же касается консультативной прямой муниципальной демократии, то здесь обеспечивается лишь участие отдельных граждан в муниципальной деятельности, а воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления. Это правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения с жалобами, заявлениями и предложениями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования.

Таким образом, формы местной демократии можно разделить на две группы: формы, при которых население принимает публично-властных решения (в чистом виде прямая демократия) и формы участия граждан в принятии публично-властных решений органами власти, при которых граждане имеют возможность влиять на процесс принятия решений властью и используют эти возможности (институты консультативной демократии).

Соответственно, имеют место иные формы демократии, которые реализуются в системе местного самоуправления.

Значительное место в современных демократических теориях занимает концепция партиципаторной демократии, суть которой в активном участии граждан в обсуждении и принятии решений по главным вопросам общественной жизни. Участие может быть как на федеральном и субъектном уровне, так и на местном. Партиципативная демократия это новая система взаимоотношений между гражданами и избранными ими представителями, действующая наряду с прямой и представительной демократией. На Западе тот новый, постепенно укрепляющийся вид демократии стал ответом на несовершенство существующей системы представительства и нереализуемость прямой демократии в рамках современного государства . Другими словами партиципативная демократия это инструменты, используемые местными властями для вовлечения граждан в процесс коллективной выработки решений. Дж. Нейсбит определил «смерть представительной демократии» и переход к «демократии участия» в качестве одного из важнейших признаков грядущего информационного общества . Однако, как пишет П.С. Панарин «демократия участия по своему авторитарна и принудительна: она требует от нас публичной жизни, посягая тем самым на наше право вести сугубо частную жизнь».

Делиберативная демократия – это демократия рационального дискурса, обсуждения, убеждения, аргументации, компромиссов в ее беспартийном варианте. Граждане вовлекаются в процесс принятия политических решений посредством вынесения проблемы на всеобщее обсуждение. В результате обсуждения формируется некоторый общественный консенсус по проблеме. Таким образом, по мнению Н.В. Ляхович-Петраковой, делиберативный политический процесс — это процесс массовых консультаций по общественно значимым проблемам с привлечением к разработке публичной политики как можно большего количества граждан . В. Майклман отмечает: «Делиберативная среда предоставляет возможность для добросовестного обмена мнениями в том числе для того, чтобы его участники отчитались, как каждый из них сам понимает свои жизненные интересы, — …когда в том или ином решении, если оно принимается, выражается некое обобщенное суждение», т.е. делиберативный процесс рассуждений и аргументаций.

К делиберативной форме на местном уровне относятся, таким образом публичные слушания. Например, по мнению М.А. Очеретиной институт публичных слушаний является делиберативной демократией в России . Однако, дискурс сообщества необходим и при экспертизе проектов по важным проблемам муниципального образования. Так как при экспертизе проектов общественностью происходит оценка конкретных проектов, оценка публичной политики. Например, постановлением администрации города Ишима от 06.12.2010 № 1860 утверждено Положение об общественной экспертизе проектов муници­пальных правовых актов в области развития малого и среднего предпринима­тельства. Экспертизу проводит Совет по развитию мало­го и среднего предпринимательства города Ишима, который обеспечивает размещение проекта муниципально-правового на официальном сайте муниципального образования город Ишим в сети «Ин­тернет» для сбора предложений представителей субъектов малого и среднего предпринимательства, некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства.

Интересно, что наряду с прямой демократией, различается плебисцитарная демократия, предполагающая непосредственную связь между властями и гражданами через проведение плебисцитов, например через проведение опросов.

Все это формы демократии между собой взаимосвязаны и перетекают из одной формы участия граждан в другую. Например, обсуждение какого-либо вопроса, а затем вынесение его на рассмотрение общественного совета. В данном случае мы видим непосредственную связь делибиративной и партиципаторной демократией.

Таким образом, в системе местного самоуправления если воля индивидов не имеет верховного значения для органов местного самоуправления, то в данном случае мы имеем дело с другими формами демократии — консультативными формами. В этом плане верна позиция А.А. Сергеева, который называет их «дополнительными демократическими инструментами, дающие возможность гражданам воздействовать на органы местной власти» и действующие наряду с формами прямого народовластия .

В качестве институтов делиберативной демократии в системе местного самоуправления выступают публичные слушания. К. институтам плебисцитарной демократии относится опрос, в качестве форм партиципаторной демократии или демократии участия, все другие и иные формы участия, не закрепленные Федеральным законом № 131-ФЗ. В качестве таких форм участия, которые не закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ могут быть любые действия граждан, не противоречащие законодательству, и которые направлены на воздействие на муниципальную власть с целью удовлетворения интересов населения. Об этом прямо записано в статья 33 Федерального закона № 131-ФЗ. «Наряду с предусмотренными Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации».

Библиографический список:
1.Ляхович-Петракова Н.В Идеи делиберативной демократии как концептуальная база общественной экспертизы в оценке публичной политики. Вучоныя запіскі Брэсцкага дзяржаўнага ўніверсітэта імя А.С. Пушкіна. Вып. 7 .Ч. 1. 2011.
2.Мария Кроль. Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни людей// http://www.cloudwatcher.ru/what-we-think . (дата обращения 30.11.2012)
3.Нейсбит Дж. Мегатренды. Пер. с англ. М.Б. Левина. М.: ООО «Издательство ACT»; ЗАО НПП Ермак», 2003.
4.Очеретина М.А. Становление и развитие института публичных слушаний .Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Вып. 9.
5.Политология. Западная и Восточная традиции: Учебник для вузов. /Панарин А.С., М.: Книжный дом «Университет», 2000.
6.Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
7.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2003.№-40. Ст.3822

8.Хабермас, Ю. Вовлечение другого: Очерки политической теории / Ю. Хабермас— М.: Наука, 2001.

Рецензии:
28.10.2013, 14:03 Гуренко-Вайцман Марина Николаевна
Рецензия: Не вмешиваясь в право автора на собственную точку зрения и авторскую научную позицию, позволим себе высказать ряд вопросов по сути статьи: 1. Какова цель и ключевая идея статьи? Какую научную проблему решает автор? В общем, данная статья носит информационно-констатирующий характер. 2. Исходя из заявленной темы статьи, предполагаемой научной идеи, как все это согласуется с выводами и ожидаемыми авторскими научными позициями и предлодениями? 3. Возможно, следует автору обосновать используемый в контексте народовластия / местного народовластия термина «воля индивидов» и его согласнование в референтадном институте. Вывод: В целом, статья интересная, информационно наполненная и научно-обоснованная. Пожелание: Уточнение и высказывание авторской позиции четкости авторских выводов и конкретизации научной позиции автора. Четкости обозначения цели статьи и её актуальности
5.11.2013, 23:31 Ковбан Андрей Владимирович
Рецензия: Статья написана на актуальную тему, ее новизна не вызывает сомнений. Статья может быть рекомендована к печати.
17.12.2013, 8:33 Комарова Валентина Викторовна
Рецензия: Информационно описаны идеи партиципаторной, делиберативной, плебисцитарной демократии. Но остается условно раскрытой тема статьи: консультативные формы демократии.
Комментарии пользователей:
Оставить комментарий