Санкции конституционной ответственности
19 См.: Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Челябинск, 1999.
20 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 106.
А.Л. Коковихин
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционная ответственность субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике кон -цепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины1. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении «их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовывать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.
В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения;
отстранение от должности высшего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционных обязанностей и др.
Федеральное вмешательство — это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов2. В ФРГ, например, «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, фе-
деральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей» (ст. 37 Конституции ФРГ) 3. В Аргентине «Федеральное правительство осуществляет вмешательство в дела провинции для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины)4.
Наиболее обширна сфера федерального вмешательства в Бразилии:
«Республика не может вмешиваться в дела Штатов или Федерального округа за исключением случаев: 1) сохранения целостности государства; 2) иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой; 3) серьезного нарушения общественного порядка; 4) обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации; 5) реорганизации финансов субъекта Федерации, который прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последних года, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств; 6) обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения; 7) обеспечения следующих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетности правительства» (ст. 34 Конституции Бразилии)5.
Институт вмешательства имеет место в законодательстве большинства федеративных государств, но пределы федерального вмешательства очень разные: достаточно «мягкая» процедура вмешательства в США и Мексике, безусловно, отличается от жестких норм ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. Особую важность представляет практика и традиции применения института вмешательства. Так, федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем в достаточно жесткой форме; в других же федерациях (например, ФРГ) оно практически не используется.
В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства. Вместе с тем, как аргументированно обосновывает М.В. Баглай, Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ 6. Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, Президент РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной власти на всей территории России.
В настоящее время существует ряд институтов, правомочных принимать меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Суды общей юрисдикции подвергают оценке, с точки зрения соответствия закону, акты любого органа. Суд не применяет акта, не соответствующего закону. При применении закона суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа, издавшего акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, либо отменить7. Согласно ст. 101 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если суд РФ при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, то он обращается в Конституционный
Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.
Конституционный суд РФ по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (одной пятой), правительства Российской Федерации, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 125 Кон -ституции РФ).
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела о соответствии нормативных актов субъектов конституциям и уставам субъектов.
Согласно ст. 22, 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ей решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25).
Одну из интересных мер комплексного правового воздействия предлагает А. А. Кондра-шов — это признание в целом системы государственной власти субъекта антиконституционной по существу, в виде последствий которой может выступать целый комплекс мер — смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия Конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального правления. Указанная мера конституционно-правовой ответственности может быть применена по инициативе Президента Российской Федерации после получения заключения Конституционного Суда в случае установления конкретных фактов систематических нарушений законности в действиях и решениях высших органов государственной власти субъекта по итогам рассмотрения соответствующих дел в федеральных судах, признания Конституционным Судом РФ законов субъекта Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации8.
И. А. Умнова предлагает ввести новый вид конституционно-правовой ответственности — преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования либо на его основе будет образована федеральная территория9. Мысль, высказанная И. А. Умновой, несомненно, интересная. Но, как справедливо отмечает В. А. Лебедев, возникает ряд вопросов. Что следует понимать под «федеральной территорией»? Или это новый субъект, но в другом статусе, или чисто «федеральная территория», тогда кому она принадлежит и подчиняется? Каков ее статус? Но для этого, на наш взгляд, необходимо внести поправки в ст. 66 Конституции России, предусмотрев возможность изменения статуса субъекта РФ без получения согласия со стороны его органов власти. Естественно, возникает вопрос о механизмах применения такой меры ответственности. Представляется, что заключение о невозможности органов власти субъекта осуществлять эффективное управление должен давать Конституционный Суд РФ. Этому должна предшествовать работа специальной комис-
сии с участием представителей Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта Федерации10.
На наш взгляд, в Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц субъектов Федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации, а также закрепить такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или одностороннее расторжение Федерацией договоров и соглашений, заключенных органами власти субъекта в случае нарушения норм Конституции и федерального законодательства. Ведь в настоящее время, как справедливо отмечает М.В. Золотарева, многие договоры, во-первых, ставят под вопрос равноправие субъектов Федерации; во-вторых, не совсем ясен предмет регулирования многих договоров, особенно в сфере совместной компетенции; в-третьих, их подавляющее большинство просто не конституционно11.
Примечания
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Конституции европейских государств. Ереван, 1998.
4 См.: Конституция Аргентинской Нации от 1 мая 1853г., с поправками на 1994г. / Конституции зарубежных государств. Американский континент. М., 1996.
5 Конституция Федеративной Республики Бразилия / Конституции зарубежных государств. Американский континент. М., 1996.
6 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 277.
7 См.: О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995г. № 8. П. 7.
8 См.: Ковдрашов А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: Вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 9 — 10.
9 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218 — 221
11 См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 19 — 20.
Учебные вопросы:
1. Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства.
2. Административная ответственность за нарушение избирательного законодательства.
3. Уголовная ответственность за нарушение избирательного законодательства.
4. Приложения
Юридическая ответственность, будучи, с одной стороны, мерой государственного принуждения, в избирательном праве выполняет также функцию одной из гарантий прав граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Установление оснований и мер юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах относится к ведению Российской Федерации. В соответствии со статьей 79 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) основания и меры ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах устанавливаются только на уровне федерального законодательства.
Под юридической ответственностью (как мерой государственного принуждения) понимается возложение уполномоченными органами на лицо, допустившее нарушение правовых норм, обязанности претерпеть установленные законодательством неблагоприятные последствия.
При этом необходимо учитывать, что юридическая ответственность:
наступает за совершение правонарушения;
устанавливается государством и всегда связана с применением к правонарушителям санкций правовых норм уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами;
связана с наступлением для правонарушителя негативных (отрицательных) последствий, выражающихся в ограничении или лишении его определенных прав;
реализуется в установленной законодательством процессуальной форме.
За нарушения законодательства о выборах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности:
1) конституционно-правовая ответственность;
2) административная ответственность;
3) уголовная ответственность.
Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации.
Вопрос 1.
Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Конституционно-правовая ответственность находит свое практическое воплощение в применении компетентными государственными органами к субъектам, виновным в совершении нарушений норм избирательного законодательства, санкций, предусмотренных конституционным законодательством. Указанные санкции носят специфический характер и содержатся в федеральных законах о выборах и референдумах, в том числе в следующих:
— Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ);
— Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
На практике конституционно-правовая ответственность реализуется при непосредственном применении норм избирательного законодательства.
Субъекты конституционно-правовой ответственности – это участники избирательного, референдумного процесса (специальные субъекты), в том числе:
1) коллективные — политические партии, избирательные объединения, избирательные комиссии, комиссии референдума, инициативные, агитационные и иные группы референдума, средства массовой информации;
2) индивидуальные — кандидаты, члены избирательных комиссий, наблюдатели, доверенные лица, в отдельных случаях – избиратели, участники референдума.
Федеральными законами, применительно к отдельным субъектам конституционно-правовой ответственности, установлены следующие меры конституционно-правовой ответственности (санкции):
1) предупреждение кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума о недопустимости нарушения избирательного закона (пункт 5.1 статьи 20 Федерального закона № 67-ФЗ);
2) отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума (пункт 18 статьи 38, пункты 5, 11статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ);
3) отказ в проведении референдума (пункт 25 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ);
4) отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов (пункты 6 – 9 статьи 76 Федерального закона № 67-ФЗ);
5) отмена регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (пункт 10 статьи 76 Федерального закона № 67-ФЗ);
6) исключение кандидата из заверенного списка кандидатов (пункт 26 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ), из зарегистрированного списка кандидатов (пункт 11 статьи 76 Федерального закона № 67-ФЗ);
7) возложение на кандидата, избирательное объединение возмещения всех расходов, понесенных избирательной комиссией, организующей выборы, в случаях откладывания выборов для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов в связи с тем, что зарегистрированный кандидат снял свою кандидатуру, а избирательное объединение отозвало зарегистрированного кандидата, зарегистрированный список кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств либо в связи с тем, что регистрация кандидата, списка кандидатов была отменена судом или аннулирована избирательной комиссией по мотивам утраты кандидатом пассивного избирательного права или на основании вступившего в силу решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения, иного структурного подразделения (пункт 34 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ). Данная мера воздействия предусмотрена законодательством о выборах, с учетом чего её можно назвать мерой конституционной ответственности, но по содержанию мера воздействия носит гражданско-правовой характер;
8) отмена решения комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, признание итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными (пункты 1,3, 4, 6, 7 статьи 77 Федерального закона № 67-ФЗ);
9) отмена решения о допуске политической партии, избирательного объединения к распределению депутатских мандатов (пункт 8 статьи 77 Федерального закона № 67-ФЗ);
10) отмена решения избирательной комиссии о признании кандидата избранным депутатом, должностным лицом (пункт 6.1 статьи 70 Федерального закона № 67-ФЗ);
11) исключение кандидата, избранного депутатом в результате распределения депутатских мандатов по единому избирательному округу, из списка кандидатов с лишением депутатского мандата (пункт 6.2 статьи 70 Федерального закона № 67-ФЗ);
12) приостановление либо досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии, комиссии референдума (пункты 6, 7, 8 статьи 29 Федерального закона № 67-ФЗ);
13) отстранение члена участковой комиссии от участия в работе комиссии, удаление наблюдателя, иного лица из помещения для голосования (пункт 12 статьи 64 Федерального закона № 67-ФЗ);
14) возложение на кандидата, избранного депутатом или должностным лицом, обязанности возместить полностью или частично расходы соответствующей избирательной комиссии, связанные с проведением повторных выборов, назначенных в результате отказа данного кандидата сложить с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, если это предусмотрено законом о выборах (пункт 7 статьи 70 Федерального закона № 67-ФЗ);
15) расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума (статья 31 Федерального закона № 67-ФЗ);
16) приостановление выпуска средства массовой информации (статья 16.1 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»).
Отдельные меры конституционно-правовой ответственности, имеющие непосредственное отношение к работе участковой комиссии, приведены в Приложении 1.
Вопрос 2.
Административная ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Основания и порядок привлечения к административной ответственности определяются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Привлечение лица к административной ответственности не исключает возможности одновременного привлечения его и к конституционно-правовой ответственности.
Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения. Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.
В качестве административного правонарушения может выступать только противоправное деяние — такое действие или бездействие, которое нарушает нормы законодательства о выборах и других федеральных законов.
Субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица, а также лица, замещающие определенные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, избирательных комиссиях, организациях, независимо от формы собственности. Физические лица могут быть привлечены к административной ответственности только по достижению ими 16-летнего возраста.
В качестве юридических лиц, на которых может быть возложена административная ответственность за нарушение законодательства о выборах, выступают:
организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание;
редакции периодических печатных изданий;
избирательные объединения;
общественные объединения;
благотворительные организации;
религиозные объединения;
кредитные организации (учреждения);
полиграфические организации и др.
Вопрос о привлечении к административной ответственности за нарушения избирательного законодательства физических лиц очень часто связывается с наличием или отсутствием у них определенного правового статуса (так называемый специальный субъект). КоАП РФ содержит составы административных правонарушений, к ответственности за совершение которых могут быть привлечены только кандидаты на выборные должности, уполномоченные представители избирательных объединений, в том числе и по финансовым вопросам, а также различные должностные лица государственных, муниципальных органов, иных органов и организаций, государственные и муниципальные служащие.
За административно-наказуемые нарушения законодательства о выборах нарушители подвергаются штрафу, налагаемому в судебном порядке. Административный штраф выражается в разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Конкретный размер штрафа определяется судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, с учетом обстоятельств дела и личности правонарушителя.
В некоторых случаях штрафные санкции за нарушения избирательного законодательства применяются в совокупности с такой мерой административного наказания, как конфискация предмета правонарушения (например, при нарушениях порядка ведения агитационной деятельности).
Установление административной ответственности за нарушения избирательного законодательства относится к ведению федерального законодателя. Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, содержатся в главе 5 Особенной части КоАП РФ (статьи 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56, 5.58).
Исходя из специфики и предметной характеристики отношений, являющихся объектом нарушения, административные правонарушения можно классифицировать по определенным группам:
1) нарушения, связанные с осуществлением деятельности избирательных комиссий:
— неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума (статья 5.3 КоАП РФ);
— нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума (статья 5.4 КоАП РФ);
— нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума (статья 5.56), и др.;
2) нарушения индивидуальных прав субъектов избирательного процесса:
— нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (статья 5.1 КоАП РФ);
— нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации (статья 5.6 КоАП РФ);
— отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (статья 5.7 КоАП РФ) и др.;
3) нарушения установленных законом правил ведения предвыборной агитации и прав граждан на получение информации о выборах, референдуме, в том числе:
— нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов (статья 5.5 КоАП РФ);
— нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях (статья 5.8 КоАП РФ);
— нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (статья 5.9 КоАП РФ);
— проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах (статья 5.10 КоАП РФ);
— проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (статья 5.11 КоАП РФ);
— изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах (статья 5.12 КоАП РФ);
— непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (статья 5.13 КоАП РФ);
— умышленное уничтожение или повреждение агитационного материала либо информационного материала, относящегося к выборам, референдуму (статья 5.14 КоАП РФ);
— нарушение установленных законодательством о выборах и референдумах порядка и сроков уведомления избирательной комиссии о факте предоставления помещений и права на предоставление помещений для встреч с избирателями, участниками референдума (статья 5.15 КоАП РФ);
— нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов (статья 5.48 КоАП РФ);
— нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумом (статья 5.49 КоАП РФ);
— невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий (статья 5.52 КоАП РФ);
4) нарушения установленных законом правил финансирования избирательной кампании, кампании референдума:
— непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (статья 5.17 КоАП РФ);
— незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума (статья 5.18 КоАП РФ);
— использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума (статья 5.19 КоАП РФ);
— незаконное финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам (статья 5.20 КоАП РФ);
— несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума (статья 5.21 КоАП РФ);
5) нарушения правил голосования и установления результатов выборов, референдума:
— подкуп избирателей, участников референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (статья 5.16 КоАП РФ);
— незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме (статья 5.22 КоАП РФ);
— сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (статья 5.23 КоАП РФ);
— нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов» (статья 5.24 КоАП РФ);
— непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (статья 5.25 КоАП РФ);
— нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах порядка выдачи открепительного удостоверения и невыполнение требования о его изъятии; использование заведомо поддельного открепительного удостоверения (статья 5.58 КоАП РФ).
6) нарушение кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума общих правил проведения избирательной кампании, кампании референдума:
— использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (статья 5.45 КоАП РФ);
— подделка подписей избирателей, участников референдума (статья 5.46 КоАП РФ);
— сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом (статья 5.47 КоАП РФ);
— нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (статья 5.50 КоАП РФ).
Следует иметь в виду, что административная ответственность за некоторые правонарушения, связанные с выборами, референдумом, в частности, предусмотренные статьями 5.16, 5.18, 5.20 и 5.46 КоАП РФ, наступает только в том случае, если в действиях правонарушителя не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния. Речь идет о таких правонарушениях, как: подкуп избирателей, участников референдума; использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой референдума, иными лицами при финансировании избирательной кампании, кампании референдума денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума либо поступивших в соответствующий фонд с нарушением установленного законодательством порядка, других финансовых злоупотреблений при оказании помощи избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, группам референдума, в том числе внесение пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц; подделка подписей избирателей, участников референдума, собираемых в поддержку выдвижения кандидата, избирательного объединения, инициативы проведения референдума; заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов) лицом, осуществляющим сбор подписей, иным уполномоченным лицом. Материалы по правонарушениям такого рода направляются в Следственный комитет Российской Федерации для проверки на предмет наличия или отсутствия в действиях правонарушителей признаков преступления.
Меры административной ответственности (санкции) за нарушения законодательства о выборах и референдумах приведены в Приложении 2.
Вопрос 3.
Уголовная ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасных нарушений законодательства о выборах, причиняющих существенный вред охраняемым законом общественным отношениям в сфере реализации гражданами избирательных прав.
В отличие от конституционно-правовой и административной ответственности уголовную ответственность несут только физические лица, то есть граждане и должностные лица.
Уголовную ответственность за совершение отдельных преступлений несут только специальные субъекты: член избирательной комиссии, комиссии референдума, кандидат, его уполномоченный представитель по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. Совершение таких деяний другими лицами не влечет применение к ним мер уголовной ответственности.
Уголовная ответственность регламентируется в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ), который насчитывает 4 статьи, посвященных посягательствам на избирательные права граждан, данные статьи расположены в главе 19 «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» УК РФ:
статья 141. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;
статья 141.1. Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;
статья 142. Фальсификация избирательных документов, документов референдума;
статья 142.1. Фальсификация итогов голосования.
Меры уголовной ответственности (санкции) за нарушения законодательства о выборах и референдумах приведены в Приложении 3.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
А. О.Стрельников*
Конституционно-правовая ответственность правительства перед парламентом в Российской Федерации
Аннотация. Предметом исследования являются вопросы правового регулирования ответственности правительства перед парламентом в России. Объектом исследования являются вопросы ответственности исполнительной власти перед законодательной властью. Автором проведен анализ правового регулирования конституционно-правовой ответственности правительства перед парламентом в настоящее время, определены основные проблемы организационно-правового характера в указанной сфере.
Анализ литературы по теме исследования позволил выявить основные недостатки правового регулирования парламентской ответственности в российском законодательстве. Основное внимание в статье уделяется разработке подходов в законодательстве, усиливающих контрольные полномочия законодательной власти.
Основной вывод, который сделан по итогам исследования, состоит в том, что законодательство, регулирующее деятельность парламентской ответственности Правительства РФ, нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Новизна статьи заключается в разработке предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства в аспекте обеспечения эффективного парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти на федеральном уровне: автором внесены предложения по введению возможных оснований наступления такой ответственности, внедрению института индивидуальной парламентской ответственности, изменению некоторых конституционных норм.
Ключевые слова: контроль, ответственность, парламент, вид ответственности, государственный парламентский контроль, исполнительная власть, законодательная власть.
001: 10.17803/1994-1471.2018.86.1.035-040
Ответственность исполнительной власти перед властью законодательной, в частности парламентская ответственность, является важнейшим элементом обеспечения
системы сдержек и противовесов в разделении властей как одной из базовых гарантий демократического политического режима. Сложно не согласиться с мнением М. Ю. Выскребен-
© Стрельников А. О., 2018
* Стрельников Антон Олегович, магистр юриспруденции d55595@yandex.ru
170002, Россия, г. Тверь, ул. Коробкова, д. 10, кв. 105
цевой, отмечающей важность ответственности высших органов исполнительной власти, существования действенного механизма парламентского контроля, сбалансированности полномочий всех ветвей как залога существования и нормального развития правового го-сударства1. Введение в 2008 г. конституционной нормы о заслушивании Государственной Думой отчетов Правительства РФ2, принятие в 2013 г. Федерального закона «О парламентском контроле»3 свидетельствуют об усилении внимания к проблемам правового регулирования конституционной ответственности исполнительной власти перед парламентом.
Следует отметить, что парламентская ответственность должна, наряду с санкциями, обладать структурными элементами юридической ответственности, такими как: основания наступления ответственности, субъекты, их специфика, особенности юридической природы поведения субъектов такой ответственности, механизм реализации, характер конституционных предписаний. Их наличие позволяет отнести парламентскую ответственность к одному из видов юридической ответственности — конституционной4. Вместе с тем можно констатировать недостаточное правовое регулирование перечисленных элементов в российском законодательстве.
Так, Конституция РФ не определяет перечень оснований для наступления ответственности Правительства РФ. Нормы Конституции содержат
лишь субъект применения и соответствующие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). Как справедливо отмечает В. Г. Опанасенко, ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не содержат четких критериев, позволяющих Государственной Думе выразить недоверие Правительству5.
По нашему мнению, одним из таких оснований можно считать признание нижней палатой парламента неудовлетворительным ежегодного отчета правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Сам отчет правительства носит достаточно широкий характер, поскольку, как отмечает В. О. Галуева, законодательство не ограничивает содержание и параметры правительственных отчетов, кроме общего указания на результаты правительственной деятельности, что оставляет правительству широкое поле в формулировании своих докладов6, а следовательно, позволяет нижней палате всесторонне оценить его деятельность на их основании.
Обращаясь к Регламенту Государственной Думы, отметим, что по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление7. При этом
Выскребенцева М. Ю. Коллегиальная (коллективная) ответственность правительства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 11-2 (49). С. 53.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). Ст. 103 // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.
Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Российская газета. № 100.2013.05.14.
ЧепусА. В. Конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности: вопросы квалификации // Юридическая наука. 2013. № 4. С. 111.
Опанасенко В. Г. Совершенствование конституционно-правовой ответственности Правительства РФ // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2013. № 4 (17). С. 22. Галуева В. О. Институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности: содержательная характеристика // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2012. № 4 (13). С. 25.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Стрельников А. 0.
Конституционно-правовая ответственность правительства перед парламентом в Российской Федерации
юридическая категория «вправе» фактически означает возможность как принять такое постановление, так и пренебречь им по совершенно разным, в том числе и носящим коррупциоген-ный характер, обстоятельствам. Считаем целесообразным закрепить обязанность нижней палаты принять соответствующее постановление, содержащее информацию об одобрении деятельности правительства (признание его отчета удовлетворительным) или о неодобрении (признание его отчета неудовлетворительным).
Последний случай и является, по нашему мнению, возможным основанием для инициирования процедуры выдвижения вотума недоверия. Это представляется вполне обоснованным, поскольку признание неудовлетворительным данного отчета формально не влечет никаких последствий для правительства и, следовательно, норма носит исключительно информационный характер, что является существенным недостатком.
Анализируя правовые последствия вотума недоверия, важно отметить, что в конечном итоге они сводятся или к роспуску нижней палаты парламента, или к отставке правительства.
Ряд специалистов отмечают неоправданные диспропорции в пользу президентской власти. Так, например, С. С. Сулашкин отмечает, что такая несбалансированность влечет риски неэффективного управления8.
Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что в определенной ситуации вотум недоверия действительно является реальным инструментом контроля законодательной власти над исполнительной. Так, согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ в течение первого года после избрания Государственная Дума РФ не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
в ст. 117 Конституции, а следовательно, у Президента РФ нет альтернативы выбора и возможна только отставка Правительства РФ.
В России предусмотрена только солидарная ответственность правительства, т.е. в случае выражения вотума недоверия правительство уходит в отставку в полном составе. Идентичные принципы присутствуют и в конституционной практике многих стран Европы9. Тем не менее в некоторых странах существует индивидуальная ответственность министров, в частности в Австрии, Дании, Греции, Латвии, Польше она имеет место в качестве дополнительной, субсидиарной. Отсутствие такой индивидуальной ответственности в России является недостатком, наличие которого снижает эффективность привлечения к парламентской ответственности. Это отмечают и некоторые специалисты: например, М. Ю. Выскребенева считает, что отсутствие института индивидуальной (персональной)ответственности министров значительно затрудняет развитие парламентского контроля в России10, А. Н. Медушевский говорит о том, что отсутствие полноценного правового регулирования вопросов отставки министров, губернаторов, других высших чиновников — чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии11.
В связи с этим считаем возможным введение института индивидуальной парламентской ответственности министров и иных членов Правительства РФ. Как отмечает А. В. Нечкин, в странах СНГ такая ответственность существует, например в Республике Казахстан12.
Представляется необходимым внести изменение в п. 3 ст. 117 Конституции РФ, дополнив его следующим образом: «Государственная Дума может выразить недоверие отдельным членам (отдельному члену) Правительства
8 Научный макет новой Конституции России / под общ. ред. С. С. Сулакшина. М. : Научный эксперт, 2011. С. 234.
9 ЧепусА. В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 187.
10 Выскребенцева М. Ю. Указ. соч. С. 54.
11 Медушевский А. Н. Смешанная форма правления: новейшие тенденции развития во Франции и в России // Политическая наука. 2014. № 1. С. 57.
12 Нечкин А. В. Изменение характера ответственности высшего органа исполнительной власти и его членов в странах СНГ: современные тенденции // Российский юридический журнал. 2014. № 6. С. 44.
Российской Федерации или Правительству Российской Федерации. После выражения Государственной Думой недоверия отдельным членам (отдельному члену) Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации должен объявить об отставке данных лиц (данного лица)». Таким образом, нижней палате парламента предоставляется реальный инструмент отставки члена правительства, что укрепит позиции законодательной власти.
Кроме того, для внедрения указанного института необходимо отметить основания наступления индивидуальной парламентской ответственности. В частности, в качестве данных оснований можно признать неудовлетворительную оценку парламентом ответа на соответствующий парламентский запрос или неудовлетворительную оценку нижней палатой парламента деятельности конкретного члена правительства. Данные процедуры, безусловно, нуждаются в разработке соответствующих нормативных правовых актов.
В случае парламентского запроса также представляется дополнить п. 3 ст. 8 Федерального закона «О парламентском контроле» положением о том, что Государственная Дума, в случае признания Федеральным Собранием Российской Федерации ответа на парламентский запрос неудовлетворительным, вправе инициировать выражение недоверия конкретному члену Правительства РФ.
Процедура выдвижения такой оценки, на наш взгляд, может быть аналогичной процедуре выдвижения вотума недоверия правительству в целом. Однако представляется возможным внести некоторые изменения с целью упрощения ее инициирования. Так, предлагается снизить численность инициативной группы, вносящей предложение о выражении недоверия отдельному члену правительства, до 15 депутатов, тогда как при выражении вотума недоверия такая численность должна быть не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Обращаясь к зарубежной практике, следует отметить, что похожий порядок определен
в Конституции Словении, в ст. 118 которой содержатся нормы, определяющие порядок интерпелляции: группа численностью не менее 10 депутатов вправе выступить в Государственном собрании с интерпелляцией относительно деятельности правительства или отдельного министра. В случае если по итогам обсуждения данной интерпелляции большинство депутатов выразит недоверие правительству или отдельному министру, Государственное собрание смещает правительство или министра13.
Относительно процедуры внесения такого предложения, включая форму и сроки его рассмотрения, предлагается установить порядок, идентичный порядку выдвижения вотума недоверия правительству в целом.
Постановление о недоверии отдельному члену Правительства РФ также, по нашему мнению, должно приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ. В целях предотвращения злоупотребления данным правом целесообразным представляется установить норму, согласно которой в случае отклонения такого предложения новое предложение в отношении того же лица можно внести не ранее чем через 6 месяцев.
Предлагается несколько изменить организационные аспекты. В частности, необходимо расширить перечень лиц, которые вправе выступить на заседании Государственной Думы РФ с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия конкретному члену Правительства РФ: кроме Председателя Правительства РФ, на соответствующем заседании должно быть предусмотрено право на выступление лица, в отношении которого внесено постановление о выражении недоверия.
Соответственно в указанной процедуре должны быть предусмотрены следующие права: — право Председателя Правительства РФ или исполняющего его обязанности, а также лица, в отношении которого вынесено предложение о выражении недоверия, на выступление с заявлением в связи с внесенным предложением;
13 ЧепусА. В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы. С. 188.
Стрельников А. о.
Конституционно-правовая ответственность правительства перед парламентом в Российской Федерации
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— право лица, в отношении которого внесено предложение о выражении недоверия, на последнее слово.
Права депутатов при проведении данной процедуры остаются идентичными тем правам, которые предусмотрены для процедуры выдвижения вотума недоверия по отношению к правительству в целом.
Таким образом, парламентский контроль исполнительной власти, безусловно, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Представляется обоснованным принятие отдельного нормативного правового акта более высокой
юридической силы (например, федерального закона), регулирующего процедуру выражения вотума недоверия Правительству РФ. Кроме того, введение индивидуальной парламентской ответственности министров даст возможность парламенту страны отправлять конкретного члена правительства в отставку, что по своим последствиям является гораздо менее затратной процедурой, чем отставка всего правительства. Наличие данного института повысит реальную ответственность исполнительной власти и эффективность реализации контрольных полномочий парламента.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Выскребенцева М. Ю. Коллегиальная (коллективная) ответственность правительства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2014. — № 11-2 (49). — С. 53—55.
2. Галуева В. О. Институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности: содержательная характеристика // Юридический вестник Кубанского государственного университета. — 2012. — № 4 (13). — С. 24—27.
3. Медушевский А. Н. Смешанная форма правления: новейшие тенденции развития во Франции и в России // Политическая наука. — 2014. — № 1. — С. 51—58.
4. Научный макет новой Конституции России / под общ. ред. С. С. Сулакшина. — М. : Научный эксперт, 2011. — 456 с.
5. Нечкин А. В. Изменение характера ответственности высшего органа исполнительной власти и его членов в странах СНГ: современные тенденции // Российский юридический журнал. — 2014. — № 6. — С. 41—47.
6. Опанасенко В. Г. Совершенствование конституционно-правовой ответственности Правительства РФ // Юридический вестник Кубанского государственного университета. — 2013. — № 4 (17). — С. 21—24.
7. Процюк И. В. Разделение государственной власти в парламентско-президентской республике // Проблемы законности. — 2012. — № 119. — С. 3—15.
8. Чепус А. В. Конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности: вопросы квалификации // Юридическая наука. — 2013. — № 4. — С. 111—120.
9. Чепус А. В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 10. — С. 186—192.
10. Чепус А. В. Институт отставки правительства как мера ретроспективной ответственности // Вестник Алтайской академии права. — 2016. — № 2 (44). — С. 22—26.
Материал поступил в редакцию 11 апреля 2017 г.
RESPONSIBILITY OF THE GOVERNMENT TO THE PARLIAMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION UNDER CONSTITUTIONAL LAW
STRELNIKOV Anton Olegovich — Master of Laws d55595@yandex.ru
170002, Russia, Tver, ul. Korobkova, d. 10, kv. 105
REFERENCES (TRANSLITERATION)
4. Nauchnyj maket novoj Konstitucii Rossii / pod obshh. red. S. S. Sulakshina. — M. : Nauchnyj e’kspert, 2011. — 456 s.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Кафедра студентов
УДК. 342.5 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10103
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Проблемы реализации и пути их разрешения
Максим Александрович ЛЕБЕДЕВ, студент Юридической школы Дальневосточного федерального университета E-mail: lebedevmaximalexandrovich@mail.ru
Данил Ярославович ШПАКОВСКИЙ, студент Юридической школы Дальневосточного федерального университета
Научный руководитель: Я.В. Поливода, ассистент кафедры конституционного и административного
права Дальневосточного федерального университета
Аннотация. Статья посвящена актуальным проблемам реализации конституционно-правовой ответственности, предлагаемым подходам к их разрешению. Авторы, проанализировав существующие взгляды теоретиков о конституционно-правовой ответственности, аргументируют необходимость создания легального института конституционно-правовой ответственности в российском законодательстве. Значение исследования, посвященного созданию легального института конституционно-правовой ответственности, заключается в недопущении ошибок общественного и государственного масштаба субъектами конституционно-правовой ответственности, а также возможных последствий таких ошибок, в повышении законности и общественного правопорядка.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, субъекты конституционно-правовой ответственности, статус личности, государственная власть, меры государственного принуждения.
Проблема формирования института конституционно-правовой ответственности является одной из актуальных в демократическом обществе, в котором конституция предопределяет высшие социальные ценности, основы конституционно-правового статуса личности, устройство общества и государства. Сущность конституционной ответственности заключается в юридической защите, охране и обеспечении стабильности конституционного строя, побуждая участников конституционно-правовых отношений к надлежащему исполнению возложенных на них прав и обязанностей.
Исследуя отечественный опыт изучения данного вопроса, можно сделать вывод, что при-
знание конституционной ответственности в качестве самостоятельной юридической ответственности сопряжено с несколькими проблемами.
Во-первых, отсутствие легальной дефиниции рассматриваемой категории.
Во-вторых, относительная новизна этой категории, вызванная увеличением удельного веса конституционно-правовых отношений, требующих правового регулирования.
В-третьих, дискуссии ученых о сущности и признаках такой ответственности .
С.А. Авакьян отмечает, что «если есть отрасль права, она должна обеспечивать реализацию своих норм, прежде всего собственными
№ 2/2019
средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями, а уж затем мерами других отраслей права» .
Конституция России прямо не признает конституционно-правовую ответственность в качестве отдельного института. Термин «ответственность» употребляется лишь в статьях 41, 54, 122 Конституции Российской Федерации , причем в последней статье речь идет исключительно об уголовной ответственности.
Согласимся с теми авторами, которые выделяют конституционно-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, осуществление мер которой (в виде различных неблагоприятных последствий для субъектов) устанавливается конституционно-правовыми нормами, направленными на защиту конституционных отношений .
На наш взгляд, не вызывает сомнения, что установление такого вида юридической ответственности будет повышать не только эффективность конституционно-правовых норм, но и усиливать регулятивное воздействие на общественно-политическую сферу общества.
Многоаспектный характер понятия конституционно-правовой ответственности является причиной неразрешенности вопроса и о субъекте юрисдикции, четкое определение которого необходимо для констатации наступления конституционно-правовой ответственности. Субъектами конституционно-правовых отношений являются участники данных отношений, а именно, физические лица, публичные, коллективные образования и др.
Отдельные авторы отмечают, что «у конституционно-правовой ответственности свой специальный субъект — федеральные и региональные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления и их должностные лица» .
В узком смысле в качестве субъектов ретроспективной конституционно-правовой ответственности, прежде всего, следует рассматривать именно органы государственной власти и должностных лиц, что обусловлено их высоким правовым статусом в связи с исполнением конкретных конституционных обязанностей.
Вместе с тем механизм применения мер конституционно-правовой ответственности (например, досрочное прекращение должности Президента РФ или высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ) четко не определен в российском законодательстве. На
федеральном уровне это обусловлено достаточно сильной президентской властью в системе разделения властей.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент имеет право отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, что, по нашему мнению, подменяет собой правомочие Конституционного Суда РФ по разрешению вопросов о соответствии Конституции РФ постановлений Правительства РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В связи с этим при реализации мер конституционно-правовой ответственности представляется возможным наделить судебные органы (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) полномочием по проверке конституционности и обоснованности применения таких санкций.
В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ . Тем не менее данное право реализовала меньшая часть субъектов РФ. С учетом масштаба и частоты совершения конституционно-правовых деликтов этот вопрос также остается актуальным на сегодняшний день.
Конституционное право, главным образом, регулирует фундаментальные политические отношения, поэтому конституционно-правовой ответственности присуще политическое содержание, а ее мерам — политический характер. Применение мер конституционно-правовой ответственности сопряжено с наступлением неблагоприятных политических последствий для субъекта, допустившего публичное нарушение Конституции РФ. Именно поэтому легальный институт конституционной ответственности направлен на недопущение ошибок общественного и государственного масштаба, на повышение законности и общественного правопорядка.
Таким образом, представляется обоснованным подход, согласно которому конституционно-правовая ответственность «есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы» .
Вместе с тем существует опасность превращения конституционно-правовой ответственности из правового института в инструмент политической борьбы. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности должно ограничиваться конституционно-правовыми целями: охраной конституционного строя, наказанием виновного субъекта конституционно-пра-
№ 2/2019
вовых отношений и превенцией (предупреждением) конституционно-правовых деликтов.
Попытки придать легитимность конституционно-правовой ответственности предпринимались в проекте федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», согласно ст. 13 которого федеральные органы исполнительной власти несут установленную законодательством Российской Федерации конституционную, дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них функций .
Возникает закономерный вопрос: что остановило законодателя? Возможно, непринятие правящей элитой такой формы ответственности, непосредственно затрагивающей ее интересы. Не ясно также почему только федеральные органы исполнительной власти должны претерпевать негативное воздействие конституционной ответственности. По-нашему мнению, конституционно-правовые санкции необходимо применять к каждому субъекту конституционных отношений, осуществляющему публичную (государственную и муниципальную) власть в Российской Федерации с тем, чтобы предотвратить негативные и неправовые действия с их стороны.
В отечественной юридической литературе уже поднимался вопрос о необходимости создания специального закона о конституционно-правовой ответственности. Предлагается принятие как единого «своеобразного конституционного кодекса» , так и специальных федеральных законов, посвященных четко закрепленному механизму реализации конституционно-правовой ответственности.
Такой федеральный закон позволил бы конкретизировать конституционные нормы и сосредоточить в себе существующие составы конституционно-правовых деликтов, разбросанных по всему массиву нормативно-правовых актов. К тому же очевидно, что за 25 лет с момента принятия Конституции Российской Федерации назрела необходимость в конкретизации и точном толковании ее статей.
Как точно отметил в своей статье «Буква и Дух Конституции» председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, «Надо развивать правовой потенциал Конституции» .
Вместе с тем быстро развивающиеся конституционные отношения молодого демократического государства требуют адекватных мер воздействия на субъекты таких отношений в целях защиты конституционного строя, комплекса конституционных ценностей: прав и свобод
личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства. Поэтому законодателю необходимо установить механизм контроля для обеспечения эффективного исполнения всеми участниками конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности — соблюдение Конституции Российской Федерации и законов. Естественно, такой механизм должен предполагать наступление негативных последствий в виде конституционно-правовой ответственности в случае неисполнения конституционных норм.
Библиографический список
3. Авакьян СА. Конституционное право России. 5-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М., 2014.
4. Виноградов ВА. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2002. № 10.
6. Колосова НМ. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности. // Гос-во и право. 1997. № 2.
7. Колотыркина С.И. Превентивная и регулятивная роль конституционной ответственности в общественных отношениях // Тр. Ин-та гос-ва и права РАН. 2014. № 4.
8. Курдубанова М.Ю. Актуальные вопросы конституционной ответственности в современном российском праве // Пробелы в рос. законодательстве. 2009. № 1.
9. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992.
Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые не могут быть отнесены к таким традиционным видам юридической ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная.
Считалось, что конституционно-правовая санкция не является обязательным признаком конституционно-правовой нормы, а обеспечение норм ведущей отрасли права осуществляется с помощью санкций иных отраслей права. Действительно, не все конституционно-правовые нормы (как и нормы других отраслей) полностью соответствуют теоретической модели, которая исходит из того, что понятие «санкция» связано с так называемой логической структурой правовой нормы. Согласно этой структуре каждая правовая норма (именно правовая норма, а не статья) имеет гипотезу (определение круга адресатов нормы и условий ее реализации), диспозицию (содержание правила поведения, обязанности и права участников регулируемого отношения) и санкцию.
Конституционно-правовая санкция — установленная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в отношении субъекта конституционного права, совершившего деяние, не соответствующее диспозиции конституционно-правовой нормы, и которая содержит итоговую оценку такого деяния.
Конституционно-правовая санкция — это заложенная в нормах конституционного права возможность (угроза) принуждения (реакции) со стороны, как правило, государственных органов и должностных лиц по отношению к субъекту конституционно-правовой ответственности в случае совершения им конституционного деликта.
Точка зрения
Меру конституционной ответственности Н. В. Витрук рассматривал как меру государственного принуждения, применяемую к правонарушителю, следовательно, в принудительном порядке. По мнению В. О. Лучина, в качестве санкций могут выступать установленные Конституцией РФ такие меры государственного принуждения, как «правовые лишения, обременения, правовой урон».
Отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это скорее несовершенство законодательной техники, чем непреодолимая закономерность.
Необходимость конституционно-правовых санкций обусловлена тем, что только они, как отражающие особенности защищаемых общественных отношений, могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного нрава. В ряде случаев возможна исключительно конституционно-правовая ответственность: в силу норм конституционного права применение санкций других отраслей становится недопустимым. В частности, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с другими гражданами, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.
Конституционно-правовые санкции имеют следующие особенности’.
- 1) четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов;
- 2) применяются широким кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами) независимо от отношений подчиненности или подотчетности;
- 3) их применение, как правило, не влечет судимости или иного состояния наказанности. Однако есть исключения;
Пример
Согласно ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в случае отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с этим.
4) носят, как правило, абсолютно определенный характер, т.е. альтернативные конституционно-правовые санкции обычно не предусматриваются. При наступлении оснований конституционно-правовой ответственности, например, при совершении главой государства государственной измены, может последовать только одна конституционно-правовая санкция — отрешение от должности (ст. 93 Конституции РФ).
Можно выделить следующие виды конституционно-правовых санкций.
Лишение общего или специального конституционно-правового статуса, досрочное прекращение (лишение) полномочий. Проявлением этого вида конституционно-правовых санкций служит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти.
Пример
Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ на основании решения высшего должностного лица субъекта РФ или Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Зарубежный опыт
Статья 100 Конституции Австрии предусматривает, что ландтаг (парламент) любой земли (субъекта федерации) может быть распущен Федеральным президентом.
В силу ст. 126 Конституции Италии областной совет распускается Президентом страны в случае совершения действий, противоречащих Конституции, или серьезных нарушений закона.
К рассматриваемому виду конституционно-правовых санкций относится и расформирование.
Пример
Избирательная комиссия (в том числе и Центральная избирательная комиссия РФ) может быть расформирована судом в случае нарушения ею избирательных прав граждан (ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Еще одной разновидностью рассматриваемого вида конституционноправовых санкций является отмена регистрации, ликвидация, запрещение деятельности.
Пример
Согласно ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные организации могут быть ликвидированы по решению суда, в частности, в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции РФ, федеральных законов.
Проявлением рассматриваемого вида является отзыв. Это досрочное лишение мандата непосредственно по воле (решению) того (тех), кто правомочен наделять данным мандатом. Хотя в отношении федеральных должностных лиц в России эта мера не применяется, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П, Конституции РФ не противоречит установление законами субъектов РФ этого института. Федеральный законодатель предусмотрел возможность применения этой санкции к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
Пример
Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законом субъекта РФ, регулирующим отзыв главы субъекта РФ, должны предусматриваться основания и процедура отзыва в соответствии с указанным Федеральным законом. Обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении фактов, служащих основанием для отзыва, вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан России в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом.
Из судебной практики
В постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П; от 10 июня 1998 г. № 17-Н; от 24 декабря 1996 г. № 21-П определяется, что основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность должностного лица, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
В конституциях (уставах), законах ряда субъектов РФ предусмотрен отзыв депутатов представительных органов государственной власти, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Из судебной практики
В отношении отзыва на муниципальном уровне Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П отметил, что законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.
В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения.
Точка зрения
По мнению Т. Г. Морщаковой, институт отзыва не согласуется с идеями плюрализма в парламентской деятельности, так как может быть направлен против парламентского меньшинства, что нс соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.
Отрешение от должности, лишение мандата также могут быть отнесены к рассматриваемому виду санкций. Эти меры ответственности применяются как в отношении главы государства (ст. 93 Конституции РФ), так и других должностных лиц, например судей (п. 7 ч. 1 ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Точка зрения
По мнению В. А. Виноградова, Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 12.1) относит такую меру как досрочное прекращение полномочий судьи к дисциплинарным взысканиям. Такое решение законодателя представляется сомнительным, так как судьи являются непосредственными носителями государственной власти, как и, например, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, федеральные министры, в связи с этим их дисциплинарная ответственность проблематична. Дисциплинарная ответственность применяется администрацией организации в отношении подчиненных ей работников за нарушение внутреннего трудового распорядка этой организации. Очевидно, что предложенная федеральным законодателем дисциплинарная ответственность судей не может быть вписана в это общее определение.
Зарубежный опыт
В ст. 55 и 57 Конституции Греции определены условия, при которых Высший специальный суд выносит решение о лишении мандата депутата.
В соответствии с параграфом 5 гл. 5 «Формы правления Королевства Швеция», если король в течение шести месяцев подряд не выполнял свои обязанности, то Ригсдаг по представлению Правительства может своим постановлением лишить короля престола.
Согласно ст. 74 Конституции Литвы судья может быть отстранен от занимаемой должности Сеймом.
Из судебной практики
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 1999 г. № 17-11 отмечает, что в конституционно-правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой — это меры конституционноправовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. «Освобождение» содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно-правового статуса. Временное «отстранение» от должности — это то же «освобождение», но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. «Освобождение» и «отстранение» находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами.
По мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в Постановлении от 27 декабря 2012 № 34-П, сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и нс предусмотрена Конституцией РФ, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции РФ.
Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное но своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
Следовательно, сама но себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний ч. 3 ст. 97 Конституции РФ — с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности — такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции РФ.
Как отметил Конституционный Суд РФ, применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус.
