Нормативные акты

Понятие

Нормативный акт — это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.

В России нормативный правовой акт представляет собой принятый в установленном порядке органами государства, органами местного самоуправления либо населением письменный официальный документ — решение об установлении, изменении либо отмене правовых норм с той или иной сферой действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на акты:

• государственных органов;
• иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т. п.);
• совместного характера (государственных органов и иных социальных структур);
• принятые на референдуме.

Виды нормативно-правовых актов в зависимости от сферы действия:

• общефедеральные;
• субъектов федерации;
• органов местного самоуправления;
• локальные.

Виды нормативно-правовых актов в зависимости от срока действия

• неопределенно-длительного действия;
• временные.

Выделяют еще и такие нормативно-правовые акты, как директивы и постановления, которые принимаются международными организациями. Директивы, как правило, дают возможность государству конкретизировать формы и методы исполнения своих международных обязательств. Постановления содержат требования, подлежащие прямому исполнению.

Виды нормативных актов

Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.

Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов (рис. 1).

Законы

Законы — это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.

Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов.

Во-первых, законы могут приниматься только одним органом — парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США федеральные законы принимаются Конгрессом США, в России — Государственной Думой РФ.

Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.

В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.

В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.

Рис. 1. Виды нормативных актов в Российской Федерации

По своей значимости федеральные законы делятся на группы:

1. конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции РФ (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;

2. текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Федеральный закон «Об акционерных обществах», ГК РФ, УК РФ, Закон РФ «Об образовании» и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Разновидность текущих законов — кодексы, которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в УК РФ собраны все нормы о преступлении и наказании, в ГК РФ — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы особенной части, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Общей части УК РФ содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной части УК РФ предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.

Подзаконные акты

Виды подзаконных актов:

• указы и распоряжения президента (вторые, в отличие от первых, принимаются больше по процедурным, текущим вопросам);
• постановления и распоряжения правительства — акты исполнительного органа государства, наделенного широкой компетенцией по управлению общественными процессами;
• приказы, инструкции, положения министерств и ведомств — акты, регулирующие, как правило, общественные отношения, которые находятся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
• решения и постановления местных органов государственной власти;
• решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
• нормативные акты муниципальных органов;
• локальные нормативные акты — нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Указы издает Президент РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным. Нормативными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете».

Постановления издаются Правительством РФ. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная зашита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь — очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления — зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они в тех же источниках юридической печати, что и законы.

Нормативными актами министерств являются инструкции, приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации — законы, это наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане себя проявляют города федерального значения Москва и Санкт-Пе- тсрбург, а также Свердловская и Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация — вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие акта такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.

Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.

Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик) принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы: порядок предоставления в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.

Акты как законодательных (представительных), так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.

Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающимся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. д.).

Корпоративные (внутриорганизапионные, внутрифирменные) нормативные акты — это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.

доцент Поволжской академии государственной службы

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО АКТА КАК ОФИЦИАЛЬНОГО ДОКУМЕНТА

• Функции правового акта
• Признаки правового акта
• Классификация правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации
• Определение понятия «Нормативно-правовой акт»

Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.
Функции правового акта, как официального документа подразделяются на общие и специфические.
Информационная функция в документоведении определяется как общая для любого документа, в том числе и для правового акта, который создается для сохранения правовой информации, ибо необходимость зафиксировать информацию — причина появления любого вида документа.
Социальная функция: правовой акт является социально значимым объектом, поскольку любой документ порожден той или иной социальной потребностью. Посредством правовых актов регулируются общественные отношения, касающиеся конкретных социальных групп.
Коммуникативная функция: документ выступает в качестве средства связи между отдельными элементами общественной структуры. Одно из непременных условий, предъявляемых к тексту правового акта, — точность, ясность, доступность его изложения для всех слоев населения.
К числу специфических функций рассматриваемой категории документов относятся функция исторического источника и правовая функция.
Правовой акт выступает в качестве источника исторических сведений о развитии общества. В частности, правовые акты органов государственной власти Саратовской области подлежат обязательному хранению в Государственном архиве Саратовской области.
Особую значимость для правовых актов имеет правовая функция. И если данная функция может быть приобретена некоторыми видами документов впоследствии, то рассматриваемая категория документов наделена этой функцией изначально. Именно эти документы являются средством закрепления, изменения и отмены правовых норм и правоотношений в обществе. Они позволяют точно и определенно фиксировать содержание правовых норм, поскольку являются письменным источником права. Это обеспечивает надлежащую определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности.
Классифицируя многочисленные правовые акты по их юридической природе, можно выделить значительную категорию актов нормативного характера. С формально-содержательной стороны они представляют правовое решение, которое содержит нормы права. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.
Для нормативного правового акта характерны следующие признаки: нормативный правовой акт исходит от государства (только государственные органы и специально уполномоченные государством должностные лица вправе принимать данный документ. Все нормативные правовые акты носят государственный характер, то есть они общеобязательны, к их содержанию и действию предъявляются особые требования); существует особый порядок (процедура) принятия этого документа; документ оформляется по установленной форме; иерархическая подчиненность, основанная на различной юридической силе отдельных актов; содержание нормативного документа составляют правила поведения.
Общепринятым является деление нормативно-правовых актов на две группы: законы и подзаконные акты. Законы принимаются представительными (законотворческими) органами, подзаконные акты — всеми остальными уполномоченными органами и должностными лицами, чаще всего исполнительными органами власти. В современной России судебные органы не имеют права принимать нормативные правовые акты. Они лишь вправе применять уже действующие нормы права.
Нормативный документ придает нормам официальный статус, юридическую силу. Он имеет четко установленную форму и реквизиты; отличается определенностью формулирования в тексте правовых норм (особенно четко должны быть сформулированы права и обязанности возможных участников правоотношений); готовится компетентными органами на основе специально установленной правотворческой процедуры. Неукоснительное соблюдение технологии подготовки и оформления этого документа — обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых решений. Ему свойственна общеизвестность. Обычно нормативный документ публикуется непосредственно после его принятия, однако для наиболее важных установлены сроки их опубликования. Они публикуются в особых источниках и имеют определенный порядок вступления в силу.
Система нормативных актов России в современный период состоит из двух уровней — федерального и субъектов Федерации.
Если говорить о нормативных правовых актах органов государственной власти субъекта Федерации, то они издаются, как правило, с целью: нормативного регулирования различных сторон экономической и социальной жизни; реализации федеральных законов и иных правовых актов государственной власти; устранения противоречий и недостатков в деятельности организаций, учреждений и предприятий; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов; определения статуса государственных органов и общественных объединений.
Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации можно классифицировать по следующим признакам:
— в массиве документов органов государственной власти субъектов Федерации имеются правовые акты как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по видам;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по авторам (законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации);
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по порядку принятия (коллегиальный, индивидуальный);
— отдельную классификационную группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом и подписываемые главой органа исполнительной власти.
Нормативные акты необходимо отличать от ненормативных, индивидуальных, обращенных к персонально определенным лицам и коллективам. Например, высшее должностное лицо может издавать не только постановления нормативного характера, но и распоряжения, не являющиеся нормативными. Акты ненормативного характера адресуются, как правило, конкретному лицу, издаются на основе действующих норм права и не устанавливают новых норм.
В процессе своей деятельности государственные органы могут издавать правовые акты различного характера. Это могут быть нормативные акты, акты применения норм права и акты толкования (интерпретационные акты).
Природа интерпретационных актов (актов толкования и актов разъяснения) изучена еще недостаточно. Практика показывает, что их удельный вес в региональном правотворчестве слишком мал, а то и вовсе отсутствует.
Между тем факты свидетельствуют о том, что акты разъяснения необходимы, поскольку могут иметь место неясности в содержании законов и иных нормативных правовых актов, а также неправильная или противоречивая практика их применения.
Характеристика нормативных документов органов государственной власти была бы неполной без анализа существующих определений понятия «нормативный правовой акт». Однако в настоящее время нельзя указать конкретный федеральный закон или государственный стандарт, дающий определение этому понятию. Тем не менее в действующем законодательстве содержится разъяснение понятия «нормативный правовой акт». Сравнительный анализ свидетельствует о различиях в имеющихся формулировках. Более того, в процессе правотворческой деятельности вносятся изменения в первоначальные определения.
Например, Пленум Верховного суда РФ, давая определение правовым актам, первоначально установил, что «правовыми актами являются принятые органами власти, организациями, должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц».
В настоящее время внесены изменения и дополнения в приведенные определения, конкретизирующие, на наш взгляд, первоначальную редакцию: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
Не делая подробного сравнительного анализа двух приведенных определений, обратим внимание на существенное дополнение в действующей редакции: «…изданный в установленном порядке», которое подчеркивает особую процедуру подготовки, принятия и оформления этой категории документов.
Другой пример. В проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», принятого Государственной думой в первом чтении, приведены два варианта определения «нормативный правовой акт»:
— нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение;
— нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права.
В Уставе города Москвы под правовым актом понимается юридический акт, принятый органом власти или должностным лицом в пределах своей компетенции. Нормативным правовым актом является правовой акт, устанавливающий нормы, правила общего характера.
Минюстом России рекомендуется использовать постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781 «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Как уже отмечалось, приведенные определения имеют существенные различия. Кроме того, каждая научная дисциплина, изучающая документы, имеет свой понятийный аппарат, поэтому один и тот же объект может быть описан с помощью различных терминов.
Например, постановления, распоряжения, приказы юридическими дисциплинами обозначаются как правовые акты (нормативного и ненормативного характера). При этом проводится разграничение правовых актов и другой документации. С позиций документоведения постановление, распоряжение, приказ обозначаются как организационно-распорядительный документ.
Рассмотрим более подробно определение, закрепленное постановлением Государственной думы с точки зрения действующего государственного стандарта Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», поскольку именно в этом определении нормативный правовой акт трактуется как «официальный письменный документ», и в этом контексте определение оказывается на стыке юриспруденции и документоведения.
Указанный государственный стандарт устанавливает термины и определения понятий в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации.
Говоря о терминологии, относящейся к понятию «нормативный правовой акт», которая представлена в новом стандарте, обратим особое внимание и на аспекты, которые отличают новый стандарт от ранее действовавшего.
«Нормативный правовой акт» — это прежде всего «документ».
В государственном стандарте воспроизводится определение, сформулированное в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации»9 и «Об участии в международном информационном обмене»10: «Документированная информация (документ) — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать».
Сравним это определение с определением, которое содержалось в ранее действовавшем ГОСТ 16487-83: «Документ — материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве».
Как справедливо отмечает В.Ф. Янковая, старое определение документа, в отдельной его части, было более точным: оно подчеркивало такую важную сущностную характеристику документа, как способ фиксации информации («созданный человеком способ»), что сразу отделяет документ от массы других объектов (живой и неживой природы), которые могут быть носителями и источниками информации, также «зафиксированной на материальном носителе», но не являющимися документами. Кроме того, в ранее действовавшем стандарте в определении понятия «документ» отражалась его роль как средства коммуникации и исторического источника.
Однако старое определение не содержало понятие, которое, в свою очередь, требует определения. Речь идет о понятии «реквизит», тем более что определения понятия «реквизит», как в старом стандарте, так и в новом, не безупречны. Сравним: ГОСТ Р 51141-98: «Реквизит документа — обязательный элемент оформления официального документа»; ГОСТ 16487— 83: «реквизит документа — элемент официального документа».
В определении ГОСТ 16487-83 оставалось неясным, какова природа реквизита. Что это, информационный элемент или, может быть, графический элемент оформления? В новом стандарте сделано уточнение: «обязательный элемент оформления», но тоже не сказано о том, что это прежде всего информационный элемент. Более того, введенное уточнение, что реквизит — это элемент оформления, не проясняет, а, скорее, затемняет сущность, поскольку неясно, что понимается под оформлением документа, особенно если вспомнить, что и текст документа формально относят к числу реквизитов, а уж текст никак нельзя назвать элементом оформления документа.
Понятие «документ», закрепленное в новом стандарте, имеет принципиальное отличие от ранее действующего ГОСТа введением словосочетания «…позволяющими ее идентифицировать», так как прежнее определение давало возможность применить понятие «документ» к любой информации, закрепленной на материальном объекте.
Обратим внимание, что ни ранее действовавший, ни новый стандарт при определении понятия «документ» не устанавливают перечень материальных объектов, на которых может быть зафиксирована информация, а также способы документирования. Видимо, это не случайно, и разработчики стандарта тем самым подчеркивают возможности современных технологий, в результате которых наряду с традиционными носителями информации и, соответственно, способами документирования на них в недалеком будущем могут быть применены новые материальные носители, которые потребуют и применение новых способов документирования.
В определении, характеризующем «нормативный правовой акт», указано, что это не просто «документ», а «письменный официальный документ». Подобного понятия в государственном стандарте нет. Однако есть понятие «письменный документ» и понятие «официальный документ».
Рассмотрим понятие «письменный документ». По определению ГОСТа — это текстовой документ, информация которого зафиксирована любым типом письма.
В свою очередь «текстовой документ» — это документ, содержащий речевую информацию, зафиксированную любым типом письма или любой системой звукозаписи. Таким образом, понятие «письменный документ» содержит только речевую информацию, исключая при этом такой материальный носитель информации, как магнитная пленка.
Следовательно, можно предположить, что при создании письменного документа в качестве носителей информации могут быть бумага, жесткий диск компьютера, дискета. Однако пока невозможно себе представить, чтобы нормативный правовой акт, например закон субъекта Федерации, был создан на жестком диске, перенесен на дискету и не имел бы бумажного аналога. И несмотря на имеющийся ГОСТ 6.10.4— 84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», следует признать, что наиболее важные документы, а к их числу, несомненно, относятся нормативные правовые акты, следует оформлять на бумажном носителе, на котором в реквизите «Подпись» будет стоять собственноручная, а не электронная подпись должностного лица.
Об использовании бумажного носителя для оформления наиболее важных документов свидетельствует и международный опыт, в том числе и опыт стран с высоким уровнем автоматизации документационного обеспечения управления. Кроме того, и исторический опыт показывает, что бумажный носитель является наиболее надежным с точки зрения обеспечения сохранности документов. Доказательством тому являются сохранившиеся на бумажном носителе документы, время создания которых исчисляется столетиями. А, как известно, нормативные документы федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации составляют государственную часть Архивного фонда Российской Федерации и имеют постоянный срок хранения.
Следовательно, чтобы определение понятия «нормативный правовой акт» как официального документа было более точным и имело однозначное толкование, в него, видимо, следует включить и вид материального носителя — бумажный носитель.
В определении «письменный документ» обращает на себя формулировка «…любым типом письма». Толкование типов письма мы получаем в следующих определениях: «рукописный документ» и «машинописный документ». Рукописный документ — письменный документ, при создании которого знаки письма наносятся от руки. Машинописный документ — письменный документ, при создании которого знаки письма наносятся техническими средствами.
Итак, очевидно, что нормативный правовой акт — это не столько письменный документ, сколько машинописный документ. Следующее определение «официальный документ» ГОСТ Р 51141-98 трактует как «документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке».
Под «оформлением документа» подразумевается проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования.
В этой связи при определении «нормативный правовой акт», казалось бы, вполне логично дополнение, что он принимается (издается) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции, подчеркивая тем самым, что нормативный правовой акт создается только юридическим лицом, причем являющимся правотворческим органом. Слова «принятие (издание) в определенной форме» подчеркивают более сложную процедуру создания нормативных правовых актов в отличие от остальных документов.
Однако неясно, почему прерогатива принятия (издания) нормативных документов дана только правотворческим органам, тем самым исключая Президента и высших должностных лиц республик, краев, областей из числа субъектов правотворчества.
В результате в Законе Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» появляется такая некорректная формулировка: «Нормотворческими органами области являются Законодательное собрание, губернатор области, администрация области и областные ведомства».
Это же замечание можно отнести к определению, данному в Законе Саратовской области «О правовых актах органов государственной власти Саратовской области»: «Нормативным правовым актом органов государственной власти Саратовской области признается официальный письменный документ установленной формы, принятый органом государственной власти Саратовской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
В рассматриваемом определении также остается непонятным, кто в данном случае устанавливает порядок оформления и удостоверения официального документа? Из определения можно сделать вывод, что не исключается и само юридическое лицо, создавшее документ. Это подтверждается и сложившейся практикой оформления нормативных документов в различных субъектах Федерации.
В связи с этим в качестве варианта возможна формулировка: «…оформленный в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования», поскольку нормативную базу, регламентирующую подготовку и оформление документов, составляют правовые акты, полностью посвященные этим вопросам, а также отдельные положения нормативных актов, имекшщх более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, законотворчества, работы органов власти и т.д.).
В законе Иркутской области при определении понятия «нормативный акт» указано, что нормативный акт рассчитан на многократное применение. Последнее обстоятельство, безусловно, относится к областным законам, но вызывает определенные сложности при отнесении к числу нормативных актов, например, постановлений, когда в них устанавливается, изменяется или отменяется правовая норма, но однократного действия.
Рассмотрим определение, данное в Законе Новгородской области: «Нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм и обладающий обязательной юридической силой на территории области». Здесь, видимо, следует напомнить определение понятия «юридическая сила документа», которое занимает важное место в системе понятий в области создания официальных документов. Под юридической силой документа понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленного порядка оформления.
Другими словами, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан полномочным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству, а оформление реквизитов — принятым нормам.
Из этого следует, что наличие в определении слов «обладающий обязательной юридической силой на территории области» является излишним, поскольку уже сказано, что нормативный правовой акт является официальным документом, принимаемым правотворческим органом в рамках его компетенции, что, в свою очередь, придает ему юридическую силу. Указание же на распространение действия излишне, поскольку речь идет о нормативных документах субъекта Федерации, которые имеют действие лишь в рамках конкретной территории.
Закон Волгоградской области не дает определение понятию «нормативный правовой акт». Но в статье 1 записано, что нормативные акты Волгоградской областной думы, принятые в пределах своей компетенции, обладают на территории Волгоградской области юридической силой и подлежат государственной защите наравне с федеральными законами. При этом отмечается, что нормативные акты администрации области, органов местного самоуправления, других субъектов нормотворчества на территории области являются подзаконными и не должны противоречить нормативным актам Волгоградской областной думы. Данная формулировка представляется некорректной, поскольку законодательный (представительный) орган помимо законов принимает и постановления, которые, в свою очередь, являются подзаконными актами.
Таким образом, сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод, что выявленная в ряде случаев неоднозначность и неопределенность терминов приводит к необходимости их уточнения. Для более точного отражения природы этой категории документов следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин «документ» должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Причем немаловажным представляется отражение способа (способов) документирования правовых документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность.
В качестве варианта предлагается редакция обсуждаемого определения: «Нормативный правовой акт — это официальный документ, созданный на бумажном носителе с использованием технических средств, принятый (изданный) в определенной форме субъектами правотворчества в пределах их компетенции в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Он имеет общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме законов, указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Кодекс – это систематизированный законодательный акт, в котором содержатся нормы какой-либо отрасли права (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс, процессуальный кодекс).

Расположение правовых норм в кодексе производится в порядке, отражающем систему данной отрасли права.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

По законодательству России закон – это нормативный правовой акт, принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации, подписанный Президентом России и обнародованный в установленном порядке.

2. В Конституцию Федеральным Собранием иногда вносятся ​поправки​. При этом за изменение основного закона государства должны отдать голоса как минимум 2/3 представителей субъектов РФ.

3. Следующими в иерархии идут федеральные конституционные законы (ФКЗ), принимаемые Федеральным Собранием. В них отражаются:

• введение чрезвычайного и военного положений, которые могут ограничивать определенные права и свободы граждан;
• принятие в состав РФ новых субъектов и изменение их статуса;
• описание и использование государственной символики;
• порядок деятельности Уполномоченного по правам человека, судебной системы, Правительства РФ;
• назначение референдума.

ФКЗ считается принятым, если за него отдадут голоса как минимум 3/4 представителей Совета Федерации и как минимум 2/3 народных избранников из Госдумы. При этом Президент не имеет права вето на данный тип правого акта и должен подписать его в течение 2-х недель.

4. Российская Федерация является лишь одним из немногих государств на планете. Для лучшего взаимодействия между странами подписываются различные международные договоры и соглашения, которые не могут иметь более высокий правовой приоритет, чем предыдущие нормативные акты.

5. Далее идут федеральные законы (ФЗ). Процедура их принятия следующая:

• Госдума большинством голосов принимает ФЗ;
• Совет Федерации одобряет ФЗ (большинством голосов);
• Президент подписывает ФЗ;
• ФЗ публикуется в следующих изданиях: Собрание законодательства Российской Федерации, «Российская газета», «Парламентская газета»;
• через десять дней после публикации или с даты, прямо указанной в тексте, ФЗ обретает статус действующего закона.

Если Совет Федерации отклонил ФЗ, то Госдума может двумя третями принять его и направить сразу главе государства, который имеет право наложить вето и направить документ на доработку. Чтобы преодолеть президентское вето, каждая палата Федерального Собрания должна набрать как минимум 2/3 голосов.

6. Указы и распоряжения Президента РФ обретают статус действующих актов через неделю после официального опубликования. В некоторых случаях, когда, например, речь идет о государственной тайне, акты Президента вступают в силу с момента подписания. Акты делятся на нормативные (действуют на территории всей России) и ненормативные (например, награждение конкретного человека). Как правило, указы Президента в конечном итоге приводят к принятию соответствующего федерального закона.

7. Правительством РФ принимаются постановления и распоряжения. Вступление их в действие аналогично актам Президента.

8. К ведомственным актам относятся прежде всего приказы, распоряжения, письма и прочие документы различных министерств и ведомств, адресованные подчиненным организациям, предприятиям и учреждениям. Это самый объемный и разнообразный вид документов, призванный обеспечить исполнение вышестоящих в иерархии нормативно-правовых актов.

Теперь давайте выясним, что такое закон и какое он имеет отношение к праву?

Определение. До этого, как это принято в обыденной речи, я называл законами все нормативные акты, которыми регулируется наша жизнь. Но в строгом юридическом смысле это было не верно. Законом называется нормативно-правовой акт (т.е. обязательное для неопределенного круга лиц письменное решение), принимаемый по специальным правилам законодательным (представительным) органом власти Российской Федерации или субъекта федерации, регулирующий наиболее важные вопросы нашей жизни и обладающий после Конституции РФ высшей юридической силой.

А теперь попробуем в этом разобраться.

Законодательные органы власти — это органы, специально созданные, чтобы принимать законы, а поскольку все они избирается народом и, следовательно, представляют его интересы, они также называются представительными органами. К ним относятся Федеральное собрание РФ, которое состоит из Государственной думы РФ (нижняя палата) и Совета Федерации РФ (верхняя палата), Московская городская Дума, Законодательное собрание Краснодарского края и т.д.

Юридическая сила нормативного акта — это его способность действовать в случае противоречия другому акту. Законы обладают высшей юридической силой и действуют всегда (кроме случаев, когда они противоречат Конституции или законам более высокого уровня, например, законы субъекта федерации противоречат федеральному закону). Нормативные акты, противоречащие законам, не применяются. Правда, законы тоже бывают разных видов, и каждый из них имеет свою юридическую силу.

Пример. А вот что бывает, когда нормативные акты, имеющие разную юридическую силу, противоречат друг другу.

Гражданин Минин В.Ю. обратился в Верховный суд РФ с требованием о признании незаконным пункта 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 831.

Давайте прочитаем этот пункт:

Правила сдачи квалификационных экзаменов

и выдачи водительских удостоверений

Пункт 41

Выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного), а также временного документа, предусмотренного в пункте 40 настоящих Правил, производится после сдачи заявителем экзаменов.

Верховный суд признал его незаконным, т.к. статьей 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения” от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ установлено, что право на управление транспортными средствами прекращается в случаях:

1) Истечения срока действия водительского удостоверения.

2) Ухудшения здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением.

3) Лишения права на управление транспортными средствами.

Далее в решении Верховного суда говорится, что перечень оснований для лишения права на управление является исчерпывающим, т.е. к нему уже нельзя ничего добавить потому, что в законе не сказано, что у Правительства РФ есть такое право.

Верховный суд посчитал, что требование о новой сдаче экзаменов в случае, если у водителя похитили документы, ограничивает права граждан, а в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а не постановлением Правительства.

Поскольку пункт 41 Правил противоречил ст. 55 Конституции РФ и ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения”, которые имеют большую юридическую силу, суд признал этот пункт незаконным.

Из этого следует, что не нужно отчаиваться, если вам встретился нормативный акт, который говорит не в вашу пользу. Попробуйте поискать документ более высокого уровня или, иначе говоря, большей юридической силы, и если он вас устроит, доказывайте, что применяться должен именно он.

Вообще юридическая сила нормативного акта напрямую зависит от того, кто его издал. По общему правилу, чем «выше” издавший его орган, тем больше его юридическая сила. Например, Указ Президента РФ имеет большую силу, чем Постановление Правительства РФ, а постановление Губернатора области имеет приоритет над постановлением начальника областного комитета социальной защиты населения и т.д.

Нормативные акты делятся на законы и подзаконные акты. Подзаконные акты — это все нормативные акты, которые не являются законами и поэтому имеют меньшую юридическую силу. Подзаконными актами являются Указы Президента, Постановления Правительства, Приказы министров, распоряжения глав администраций городов и районов и т.д.

Законы, свою очередь, тоже бывают разные. Они делятся на федеральные, т.е. законы, принимаемые Федеральным Собранием РФ, действие которых распространяется на всю территорию России, и законы субъектов федерации, которые принимаются их Законодательными собраниями, Государственными Советами, Думами — везде они называются по-разному, и действуют только на их территории.

Определение. На всякий случай поясню, что субъект Российской Федерации — это часть нашей страны, которая имеет свою территорию и свои органы власти, самостоятельно принимающие решения по широкому кругу вопросов. Субъектами РФ являются республики, края, области, автономные округа, одна автономная область и два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Всего субъектов федерации — 89, а их полный перечень можно найти в ст. 65 Конституции РФ. Муниципальные образования (т.е. города, районы, сельсоветы, аулы) входят в состав субъектов федерации.

Федеральные законы тоже делятся на Федеральные конституционные законы (т.е. федеральные законы, имеющие большую юридическую силу, чем обычные законы, и принимающиеся по самым важным вопросам, указанным в Конституции РФ), и просто федеральные законы.

Федеральными конституционными законами являются, например, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации”, ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека”, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации” и т. д.

Одним из видов обычных (т.е. не конституционных) законов являются кодексы.

Определение. Кодекс — это закон, регулирующий большую и важную область нашей жизни и заменяющий собою множество других нормативных актов, которые регулировали те же вопросы до его принятия.

Основными федеральными кодексами, которые нужно иметь под рукой, являются: Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и т.д.

Если в названии закона вместо слов «Федеральный закон” вы увидите «Закон РФ”, или «Закон РСФСР”, то не смущайтесь. Это точно такие же федеральные законы, но принятые до вступления в силу Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., поскольку тогда они назывались именно так. Они имеют такую же силу, как и современные федеральные законы.

До 1994 г. в СССР, а потом и в России принимались акты, которые назывались «Основы законодательства”. Например, Основы законодательства о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-I или Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, которые также являются законами и действуют наравне с федеральными законами.

Давайте договоримся, что я и дальше буду называть законами, не только законы в строгом юридическом смысле, но и вообще все нормативные акты. Когда же речь будет идти именно о законах, я буду использовать их точное название: «федеральный закон”, «закон субъекта федерации” и т.д.

Решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 марта 1998 г. № ГКПИ98-39, Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г.№ 7.

Чтобы заказать услугу или получить консультацию, свяжитесь с нами по телефону (495) 229-67-08, skype: jurpom или напишите нам.

Следующие материалы:

Предыдущие материалы: