Снижение административных барьеров

11.07.2020

ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2009. № 4. С. 48-51.

СОКРАЩЕНИЕ БЮРОКРАТИИ:

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И НЕМЕЦКИЙ ОПЫТ

CUTTING RED TAPE: METODOLOGY AND GERMAN APPROACH

Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

В статье рассматриваются методологические стороны терминов «бюрократия» и «бюрократизация» в экономической науке. Обсуждаются подходы к сокращению бюрократии и связанные с этим проблемы. С позиций опыта других европейских стран анализируется опыт Германии в вопросе дебюрократизации. В заключение предлагаются возможные пути использования немецкого опыта в России.

Ключевые слова: бюрократия, дебюрократизация, административные барьеры.

Key words: red tape, cutting red tape, administrative barriers.

Одним из наиболее отрицательных явлений в деятельности государственных органов власти является бюрократизм в его работе. Вместе с тем как на бытовом уровне, так и в научной среде данное понятие трактуется неоднозначно, при этом есть расхождения как среди представителей различных общественных наук, так и среди более узкоспециализированных участников дискурса — экономистов. В рамках данной статьи мы рассмотрим отдельные терминологические дискуссионные моменты понятия «бюрократия» и «бюрократизм», представленные в современной немецкой литературе, и обсудим текущие аспекты процесса сокращения бюрократии (дебюрократизации) в Германии.

Являющаяся обратной стороной вебериан-ской модели управления, бюрократия воспринимается как исключительно негативное явление. Вместе с тем изначально понятие «бюрократия» возникло во второй половине XVIII в. во Франции и обозначало способ иерархии централизованного государственного управления и особенную форму реализации господства. Таким определением описывается тип организации, характеризующийся признаками многоступенчатости — иерархии, высокой степенью функциональности — благодаря разделению

труда и компетенции и ярко выраженной формализацией и основанном на правилах процессе принятия решений. В негативном смысле понятие использовалось во все времена для обозначения неэффективности и обезличенно-сти процесса принятия решений, основанного на правилах, разбалансированности процедур и цели или слепое послушание лиц, принимающих решения. Негативный оттенок понятие получило как в повседневном, так и в научном смысле.

В свою очередь, понятие «бюрократизация» описывает процесс расширения бюрократических признаков в организации (например, при возрастании формализованных процессов) или в обществе при возрастающем проявлении государственного воздействия через бюрократические институты. Если бюрократизация рассматривается преимущественно как эмерджент-ный процесс, то противоположное понятие дебюрократизация рассматривается в любом случае как целенаправленная деятельность вышестоящих органов власти.

Терминологически понятие «бюрократия» рассматривается как система управления процессами в государственном секторе. При этом термин «система» ориентируется на ее рассмотрение как совокупность элементов. Важным яв-

ляется способ управления трансакциями. Речь идет о функциональности тех или иных процессов, о необходимости решения тех или иных задач определенными способами. Бюрократический способ — решение задач на основе инструкций и правил, формально закрепленных в инструкциях. Конкретный исполнитель в бюрократической системе управления является элементом иерархии и исполняет свои обязанности в соответствии с уровнем компетенций (задач), определяемых должностной инструкцией. Это имеет следствием формализм и, следовательно, зачастую невозможность решить с помощью данного чиновника и учреждения задачу до конца. В некоторых случаях разрывы в компетенциях и необходимость формализации в нормативно-правовых актах тех или иных возможных ситуаций приводит к бюрократизации исполняемых государством задач. В общественном дискурсе термин «бюрократизация» как раз и ассоциируется с превалированием внешней, формально-бумажной стороны дела над внутренним его содержанием. Как потенциальный выход из данной ситуации видится сокращение формального списка регулирующих нормативно-правовых актов, которые и приводят к возникновению формальных правил.

Процесс сокращения бюрократии может быть рассмотрен с этимологической точки зрения двояко. С одной стороны, как процесс экономии государственных ресурсов, связанных с реализацией функций государства и/или предоставлением государственных услуг. Наиболее важным при этом для общества видится сокращение числа занятых чиновников, т. е. сокращение персонала. Хотя зачастую при сокращении персонала очень редко речь идет об увольнении конкретных бюрократов-бездель-ников и переориентация их в сферу, создающую стоимость, на трудовую деятельность, определяемую еще А. Смитом как производительную (создающую материальный продукт).

Другая сторона процесса сокращения бюрократии не связана напрямую с экономией бюджетных средств по статье «расходы на государственное управление», а связано с сокращением регулятивной функции государства, «бумажной лавины бюрократии». Речь идет о снижении административных барьеров и сокращении регулирующих предписаний, затрагивающих как частный и некоммерческий сектор экономики, так и экономическую деятельность домохозяйств. Именно бюрократические препоны и чрезмерные регуляции подвигли к миграции капитала за пределы Германии, ухудшили конкурентоспособность и инвестицион-

ный климат Standort Deutschland1. Согласно данным института исследований малого и среднего бизнеса (Institutes fur Mittelstandforschung), за десятилетие с 1994 г. бюрократические издержки возросли в Германии на 50 % и составили в среднем 46 млрд евро в год .

Во многом благодаря как давлению извне, так и активному научному и общественно-политическому дискурсу «большая коалиция» стала уделять данному вопросу активное внимание. Недавно была принята специальная программа «Сокращение бюрократии и улучшение законодательства» (Burokratieabbau und bessere Rechtsetzung), где основной акцент был сделан на анализ существующей нормативно-правовой базы государственного регулирования экономической деятельности. Необходимость данного процесса, понимаемого как критический анализ функций государства (Aufgabenkritik), является частью немецкого опыта модернизации системы государственного управления. Хотя успехи Германии в данном направлении по сравнению с другими странами Организация экономического и социального развития (ОЭСР) достаточно скромны, некоторые положительные результаты активного внедрения немецкого варианта реформ в духе нового государственного менеджмента (Neue Steuerungsmodell) все-таки заметны, прежде всего на коммунальном (местном) уровне .

Ключевыми вопросами дебюрократизации в Германии можно назвать следующие:

— четкое обозначение сроков действия регулирующих законов и предписаний;

— жесткие и минимальные сроки осуществления согласований и выдачи разрешений;

— финансовая оценка последствий действия тех или иных законов на экономическую среду;

— развитие электронного правительства (e-government);

— создание и развитие системы одного окна (One-Stop-Agencies) по предоставлению государственных услуг;

— измерение издержек и их возмещение при обязанности экономических агентов предоставлять государственным органам статистическую и иную информацию;

— использование модели стандартных издержек (Standardkosten-Modell (SKM)), хорошо зарекомендовавшей себя в Голландии и активно внедряемой в последнее время на уровне федерального правительства.

На последней остановимся подробнее.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Очень часто любое предписание или нормативный акт, создающий административный

1 Германии как места размещения производительных сил (нем.)

барьер для малого и среднего бизнеса, оправдывается необходимостью защиты потребителей с точки зрения безопасности продукции или услуг. При этом зачастую угроза потребителям с позиций теории благосостояния значительно ниже, чем издержки бизнеса на преодоление данного барьерам. При этом создание барьера может быть вызвано и заинтересованностью его создателя в извлечении ренты, что ведет к чистым вычетам из общественного благосостояния, за исключением небольшой ренты, извлекаемой непосредственно оператором барьера . Ликвидировать барьер значительно сложнее чем создать его. Одно объяснение стандартно: эффект храповика. Другое, как считает Ханс-Вернер Буш, связано с ментальностью населения и политиков, поскольку снижение потенциальной безопасности в пользу большего риска вследствие снятия барьеров -вопрос долгосрочный и требует политической воли . Фактически получается для предприятий малого и среднего бизнеса преодоление барьеров «антибюрократическим фит-несс-треннингом». Это же касается рынка труда. По исследованиям ОЭСР и всемирного банка, существует прямая связь между степенью зарегулированности рынка труда и нормой безработицы. Германия среди 20 исследуемых стран ОЭСР по показателям степени бюрократизации рынка труда находилась в последние годы на 14-16 местах, а по норме безработицы

— во втором десятке. Не лучше показатели и в вопросах организации нового предприятия, измеряемые по продолжительности процедур и числу инстанций, необходимых для достижения цели организации бизнеса. Между тем, согласно исследованиям Крайбома и Клиппш-тайна, благодаря пакету антибюрократических мер немецкие предприятия могут сэкономить до 15 млрд евро. Это касается издержек на предоставление статистической информации, затраты на преодоление административных барьеров при организации бизнеса и недополученной прибыли.

Решение задачи дебюрократизации на федеральном уровне, как уже отмечалось выше, реализуется в рамках специальной программы. Как цель ее реализации ставится сокращение на 25 % бюрократических издержек. Методом осуществления мероприятий программы является модель стандартных издержек (8КЫ). В период правления «большой коалиции» также осуществлялся и процесс ревизии законодательства в части касающейся бюрократических норм, в результате количество действующих нормативных актов сократилось на 16 %, с 5200 до 4400.

Стоит отдельно отметить, что в значительной степени проблема сокращения бюрократической нагрузки затрудняется и необходимостью выполнения директив Евросоюза, особенно в сфере услуг. К примеру, согласно директивам Евросоюза, любое предприятие сферы общественного питания вне зависимости от количества посадочных мест должно быть оборудовано минимум четырьмя туалетами, один из которых должен быть специально приспособлен к использованию людьми с ограниченными возможностями (ранее в Германии речь шла только о двух таких помещениях). В значительной степени бюрократическое давление и рост регуляций связано с двумя другими факторами. Первый из них — воздействие технического прогресса, благодаря которому возникают такие явления, как клонирование, стволовые клетки и генно-модифицированные продукты, использование которых требует нового вала регуляций. Другим фактором является финансовый кризис, который поставил на повестку дня вопрос о совершенствовании системы государственного риск-менеджмента в финансовой системе. Вместе с тем при оценке введения тех или иных регуляций система SKM руководствуется принципом, который можно назвать «нейтральность воздействия». Все изменения оцениваются с точки зрения их последствий. Рассчитывается, какие будут издержки для всех адресатов нормы ex ante, и что произойдет после внедрения нормы ex post. Прогнозируется степень достижения политической цели, плюсы и минусы для тех или иных адресатов нормы. Важным является и то, что целый ряд норм затрагивает различные уровни законодательства, от местного, до Евросоюза. Но значительная доля полномочий передается на уровень власти, максимально близкий к гражданам, — в компетенцию коммун. Так, полномочия по предоставлению субсидий на жилье и детские пособия предоставляются со стороны коммун, при этом моделируется возможность выявления всех затрат, возникающих у граждан при обращении в органы власти за субсидией. Особое внимание уделяется возможностям сокращения издержек при использовании электронных каналов связи и сокращении промежуточных инстанций. Так, только благодаря внедрению электронных форм предоставления отчетности налогоплательщики могут сэкономить 137 млн евро, а органы власти — 66 млн. При передаче данных от коммун непосредственно в Федеральные пенсионные компании минуя промежуточный уровень возможно сэкономить до 180 млн евро . Другим

важным направлением сокращения расходов является оценка с помощью 8КМ издержек на внутриведомственный информационный обмен. Это дело достаточно новое и не предусмотрено стандартным голландским вариантом модели.

Таким образом, существующий в Германии опыт сокращения бюрократии использует передовой международный опыт, но при этом адаптируется к местным реалиям. Реализуемый в рамках российской административной реформы вариант анализа государственных задач не использует 8КМ в чистом виде, но отдельные элементы его применяются, хотя и недостаточно последовательно, при оценке регулирующего воздействия законодательства. Примером можно назвать закон «О техническом регулировании», который предусматривает процедуру оценки последствий внедрения того или иного нормативного акта, в частности, с точки зрения безопасности продукции. Вместе с тем именно в комплексности оценки и в необхо-

димости учета всех уровней законодательства видится как резерв для улучшения ситуации, так и полезный урок из немецкого опыта для России.

1. К теории данного вопроса см.: Административные барьеры в Российской экономике / под ред. Е. Шаститко, С.Б. Авдашевой и др.

— М., 2002.

Как известно, предпринимательская деятельность является свободной, инициативной деятельностью дееспособных физических лиц и юридических лиц, что гарантировано Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом. Однако государство в лице законодательных и исполнительных органов в силу множества объективных причин вынуждено регулировать и контролировать деятельность субъектов предпринимательства.

При этом очевидна проблема адекватности, соразмерности, полноты государственного регулирования предпринимательской деятельности, соблюдение баланса интересов государства, общества и субъекта предпринимательской деятельности.

На протяжении длительного времени на всех уровнях власти не прекращается работа по ограничению объема государственного регулирования, так как полностью отказаться от применения административных барьеров все же невозможно.

Однако практика деятельности субъектов предпринимательства свидетельствует, что на пути развития предпринимательства имеются многочисленные административные барьеры: сложное законодательство непрямого действия, наличие многочисленных подзаконных актов, противоречия между законодательством на федеральном, региональном и местном уровнях.

Кроме того, серьезным препятствием к нормальному функционированию субъекта предпринимательства, особенно малого и среднего, является проведение большого количества проверок различными контролирующими органами, количество которых на федеральном и региональных уровнях весьма велико.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы осуществляют полномочия по государственному земельному надзору. К числу основных требований, надзор за соблюдением которых осуществляет Росреестр, относятся требования о недопущении самовольного занятия земельных участков, о необходимости использования земельных участков по целевому назначению и в течение установленного законом срока.

Безусловно, тенденции к изменению подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности не обошли стороной и сферу земельных правоотношений.

Основная тема, которая на протяжении последних лет активно обсуждается всеми заинтересованными сторонами — это глобальная реформа государственного контроля и надзора и внедрение так называемой риск-ориентированной модели, а также серьезная работа с качеством обязательных требований, которые проверяются в рамках этого контроля.

Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 — 2017 годы, который направлен на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том числе посредством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Значительная часть мероприятий «дорожной карты» направлена на переход от применения всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному подходу в планировании проверок в зависимости от уровня риска причинения подконтрольными субъектами вреда охраняемым общественным отношениям. Проще говоря – проверять те субъекты предпринимательства, которые в случае нарушение законных требований при осуществлении своей деятельности могут нанести существенный ущерб жизни, здоровью людей, окружающей среде и т.п. Кроме того, применение такого подхода позволит увеличить процент охвата потенциальных нарушителей, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям, а также наиболее эффективно использовать материальные и организационные, кадровые ресурсы надзорных органов.

Внедрять риск-ориентированный подход планируется поэтапно. В 2016 году были определены пилотные контрольно-надзорные органы и виды государственного контроля (надзора); начиная с 2018 года на него должны перейти все органы контроля. В настоящее время Росреестром ведется работа по определению критериев риска при использовании земельных участков для создания условий к внедрению риск-ориентированной модели при осуществлении государственного земельного надзора.

Еще один шаг на пути к снижению административных барьеров для предпринимателей в разрезе совершенствования контрольно-надзорной деятельности – создание контрольными органами и поддержание в актуальном состоянии перечня правовых норм, которые содержат обязательные требования, на предмет соблюдения которых проверяются субъекты предпринимательства. Такие перечни должны быть размещены на официальных сайтах контролеров.

Нововведение безусловно справедливое, поскольку ввиду огромного количества законов и подзаконных актов предприниматели зачастую и не знают всех нормативных требований, которые им необходимо соблюдать в своей деятельности. Однако принцип «незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение» остается актуальным всегда, поэтому создание таких перечней создаст необходимые условия для деятельности предпринимателей в пределах правового поля.

Совершенствуются и механизмы государственного земельного надзора, закон создает новые инструменты для контроля за соблюдением обязательных требований, при этом акцент делается на мониторинговые мероприятия, то есть различные формы дистанционного контроля, а также такие виды контрольных мероприятий, которые не связаны с непосредственным взаимодействием с проверяемым субъектом.

В частности, к таким дистанционным методам можно отнести административное обследование объекта земельных отношений. Инспектор проводит обследование земельного участка без взаимодействия с правообладателем, что не требует от предпринимателя отвлечения кадровых и управленческих ресурсов. Для исследования используется широкий спектр сведений государственных информационных ресурсов, полученных в рамках межведомственного взаимодействия документов, результаты натурного обследовании участка. После этого делается вывод о наличии либо отсутствии нарушений обязательных требований при использовании такого земельного участка, и только после этого контролер вступает во взаимодействие с субъектом предпринимательства.

Немаловажной новеллой можно назвать предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях возможность замены для субъектов малого и среднего бизнеса административного наказания в виде штрафа на предупреждение. Сложно переоценить такую возможность для индивидуального предпринимателя, которого Росреестр привлекает к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, занятого, к примеру, нестационарным торговым объектом, с назначением предусмотренного санкцией ст. 7.1 КоАП РФ штрафа в размере 100 000 рублей. Очевидно, что такой штраф зачастую оказывается «неподъемным» для субъекта малого предпринимательства и может поставить под угрозу дельнейшее осуществление им своей деятельности.

На 2016-2018 гг. введены так называемые надзорные каникулы, то есть установлен запрет на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по большинству видов государственного надзора.

Государством создаются электронные базы данных и сервисы, обеспечивающие открытость, прозрачность и гласность при осуществлении государственного и муниципального контроля. Так, с 2015 года действует автоматизированная система Единый реестр проверок, оператором которой выступает Генеральная прокуратура России. Единый реестр проверок содержит данные органов надзора о плановых и внеплановых проверках, их результатах, периодичности проведения и проч.

Кроме того, Федеральная налоговая служба с 2016 года запустила электронный сервис Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, в котором содержатся актуальные сведения об отнесении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к указанным категориям.

В рамках масштабных реформ в сфере организации контрольно-надзорной деятельности уже многое сделано для облегчения бремени предпринимателей, особенно относящихся к категориям малого и среднего бизнеса, который, как известно, является основой экономики любого развитого государства. Но при этом необходимо не забывать и о соблюдении баланса интересов бизнеса, государства, общества в целом и каждого его члена.

Снижение барьеров и максимальная открытость

05.04.16

Журнал «Бюджет» побеседовал с директором Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской Федерации Алексеем Игоревичем ХЕРСОНЦЕВЫМ сразу о нескольких крупных вопросах — о перспективах снижения избыточного административного давления на бизнес, о ходе реализации проекта «Открытые данные», а также о развитии системы многофункциональных центров предоставления госуслуг.

— Алексей Игоревич, сейчас, в период экономического спада, вновь много говорится о необходимости снижения административных барьеров для предпринимателей. Какие идеи сейчас обсуждаются в правительстве и в вашем министерстве?

— У работы по снижению избыточных издержек, так называемых административных барьеров, в этом смысле очень хороший потенциал. Причем качество регуляторной среды можно повышать по двум направлениям. Первое — отмена различных разрешительных процедур, согласований, второе — работа с обязательными требованиями, предъявляемыми к деятельности предпринимателей.

По первому направлению традиционно существует некоторое противостояние между сторонниками введения новых регуляторных мер и теми, кто, наоборот, выступает за ослабление государственного регулирования. В тяжелые для экономики времена спрос и на те, и на другие решения растет. Бизнес (особенно малый) жалуется, что ему уже не хватает сил на получение различных согласований и разрешений. Кризис толкает малый бизнес в тень, при этом отраслевые органы считают, что противостоять этому процессу можно за счет каких-то новых разрешительных процедур. Наше министерство на это отвечает, что новые процедуры, как правило, лишь увеличивают административную нагрузку на тех, кто еще не находится в тени, и выталкивают их туда же.

Помимо государства и бизнеса есть и третья сторона — общество, которое в последнее время тоже требует ужесточения регулирования в надежде на то, что это позволит повысить качество товаров и услуг. Всегда необходимо искать баланс между этими интересами и принимать вдумчивые решения.

В условиях сложной экономической ситуации приоритеты должны смещаться, мы должны учитывать, что у предпринимателей остается все меньше ресурсов для соблюдения регуляторных требований, а у общества — все меньше возможностей платить за эти повышенные требования, пусть оно само и предъявляет на них спрос.

Для поиска этого баланса была запущена процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которой занимаются мои коллеги из соответствующего департамента Минэкономразвития. Им удалось добиться также и внедрения механизма оценки фактического воздействия, в рамках которой на основе серьезного анализа оценивается существующее регулирование. Также с 1 октября 2015 года заработало правило «onein— oneout»: вводя новые регуляторные меры, инициатор должен предложить сопоставимую по издержкам отмену каких-то существующих требований. Понятно, что пока идет только обкатка этого механизма, и ярких примеров его применения еще нет. Но это технология, к которой прибегало большинство европейских стран в период спада экономической активности, и общепризнано, что она позволяет избежать увеличения административной нагрузки на бизнес.

Часть задумок по сокращению избыточных издержек нам удалось реализовать в рамках дорожных карт Агентства стратегических инициатив. Одна из карт была специально посвящена повышению качества регуляторной среды для бизнеса. Ее мероприятия были направлены в основном на снижение издержек, связанных с подготовкой различных отчетных документов для контрольно-надзорных органов. Так, был принят закон, в соответствии с которым уже с лета 2016 при проведении проверок у предпринимателей нельзя будет требовать документы, имеющиеся в распоряжении органов власти. Это так называемый «межвед», который теперь по аналогии с госуслугами вводится и в сферу контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, в нормативную базу внесены многочисленные поправки, позволяющие предпринимателям осуществлять электронное взаимодействие с органами власти, что для малого бизнеса тоже достаточно чувствительный вопрос.

Отдельная тема, которая сейчас активно обсуждается — глобальная реформа государственного контроля и надзора и внедрение так называемой риск-ориентированной модели, а также серьезная работа с качеством обязательных требований, которые проверяются в рамках этого контроля.

— Сейчас фактически не существует исчерпывающего перечня обязательных требований к предпринимателям, они разбросаны по сотням нормативно-правовых актов. Судя по сообщениям в СМИ, такой список все-таки планируется составить. Кода это будет сделано?

— В данный момент завершается работа над дорожной картой совершенствования контрольно-надзорной деятельности. Она уже внесена в правительство и, как ожидается, будет утверждена в самое ближайшее время. Дорожная карта предусматривает целый набор мероприятий, направленных на улучшение работы как контролирующих, так и подконтрольных субъектов в части соблюдения обязательных требований.

Действительно, сложилась парадоксальная ситуация. Предприниматели говорят о высоких издержках, связанных с проверками, при этом многие из требований они не соблюдают просто в силу того, что не знают о них. Когда мы просим контролеров оперативно разместить в интернете тексты всех проверяемых ими правовых актов, они высказывают сомнения в том, что это вообще реально сделать. Возникает вопрос — нужны ли обязательные требования, о существовании которых и предприниматели, и сами контролеры узнают только в ходе проверки?

Эта ситуация — не новость, об этом говорится каждый год, в том числе с высоких трибун. Мы договорились о том, что к лету соответствующие органы составят по каждому виду государственного контроля и надзора перечни правовых актов, содержащих обязательные требования, которые они проверяют в рамках своей деятельности. Затем в течение четырех месяцев сами акты будут размещены на соответствующих официальных сайтах. Дальше списки будут регулярно актуализироваться и обновляться.

Несколько лет назад мы пытались частично решить эту проблему с помощью внесения изменений в Федеральный закон №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Речь шла о том, чтобы запретить проверять соблюдение огромного массива требований, установленных еще актами советского периода. К сожалению, в итоговой версии появились оговорки, которые все же позволили применять эти требования при отсутствии соответствующих современных норм. То есть эффект от поправки оказался очень незначительным.

— Очевидно, что составление перечней это лишь первый шаг. Будут ли как-то пересматриваться сами требования?

— Когда они будут опубликованы и систематизированы, многие абсурдные вещи проявятся сами собой. Но нужно понимать: то, что со стороны кажется избыточным требованием, надзорный орган может воспринимать совершенно иначе. Вполне возможно, просто в силу ведомственного интереса или некой профессиональной деформации сознания.

Параллельно должны быть запущены программы актуализации обязательных требований. Такая работа может идти по двум направлениям. Первое — отказ от устаревших требований, которые не соответствуют современным технологиям. Например, о ведении каких-нибудь сброшюрованных журналов, которые давно не применяются в делопроизводстве, но за отсутствие которых бизнесмена могут оштрафовать. Второе — устранение пересекающихся требований. Если внимательно прочитать подзаконные акты в сфере охраны труда, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны окружающей среды, промышленной безопасности, выяснится, что многие их требования дублируются или противоречат друг другу.

Согласно дорожной карте, уже к маю ведомства должны представить доклады с предложениями по «расчистке» своих подзаконных актов в части этих требований. Это колоссальный объем работы. Подобные поручения давались уже не раз, но мы рассчитываем, что очередное привлечение внимания к проблеме, наконец, позволит снизить издержки предпринимателей.

— Почему дорожная карта совершенствования контрольно-надзорной деятельности так долго согласуется, в чем основные дискуссии?

— Во-первых, экспертное и предпринимательское сообщества, которые активно участвуют в работе над дорожной картой, заинтересованы в максимальных изменениях в этой сфере. Контрольно-надзорные ведомства, напротив, стараются минимизировать набор тех предлагаемых мероприятий, которые ограничивают их полномочия, либо требуют от них каких-то дополнительных трудозатрат. В том числе они ссылаются на сокращение штатов, которое затрудняет проведение масштабной аналитической работы, необходимой для реализации карты.

Во-вторых, идет дискуссия о том, как внедрять риск-ориентированный подход в контрольно-надзорную деятельность. Мировой опыт показывает, что использование управления рисками дает возможность снизить количество проверок как минимум на треть, а в ряде случаев и намного больше — в десятки раз. На практике использование подхода означает, что надзорные органы должны проводить проверки не сплошным методом, а искать зоны риска и дифференцированно распределять свои ресурсы. Отсюда, в частности, следует необходимость отказа от такого завоевания Закона №294-ФЗ как правило о плановых проверках не чаще чем раз в три года. Невозможно внедрять риск-ориентированный подход, но при этом сохранять презумпцию равной рисковости всех объектов контроля. Почти все признают, что от указанного правила придется отказаться. Вопрос в том, кто должен закрепить отступление от него: нужно ли в самом федеральном законе указать частоту проверок по объектам, относящимся к той или иной группе риска, или же все виды надзора уникальны, и по одним проверки могут проводиться раз в квартал, по другим — раз в два года? Это довольно острый вопрос. Второй вопрос — кто должен определять деление объектов контроля на категории. Либо оно должно быть закреплено в акте правительства, либо его следует отдать на откуп ведомствам. Мы нашли более-менее сбалансированное решение, которое пока будет касаться нескольких пилотных видов надзора: в актах правительства будут фиксироваться критерии отнесения объектов к группам риска и то, как они влияют на интенсивность надзора.

Помимо этого, риск-ориентированный подход предполагает отказ от системы, при которой главным инструментом контролера является проверка. Закон №294-ФЗ при всем его либерализме целиком построен вокруг проверок, хотя это самая ресурсоемкая и вообще нежелательная форма контроля — с точки зрения как бизнесмена, так и контролера. Необходимо вводить мониторинговые мероприятия, то есть различные формы дистанционного контроля, а также такие виды контрольных мероприятий, которые не связаны с непосредственным взаимодействием с проверяемым субъектом. Например, наблюдение за местом осуществления хозяйственной деятельности без его посещения.

Еще одна тема, которая требует внимания — улучшение технологий работы с входящей в контрольные органы информацией. Сейчас многие проверки (и в первую очередь внеплановые, которые больше всего беспокоят участников рынка) происходят на основании жалоб, поступающих в органы контроля. По 294-му закону реагирование на жалобы является практически обязательным. Мы считаем — и уже есть соответствующее поручение президента — что с такой информацией необходимо работать индивидуально и также на основе риск-ориентированного подхода. Контрольный орган должен иметь право не проводить проверку по жалобе либо использовать более мягкие инструменты. Например, мы инициировали создание такого инструмента как предостережение о недопустимости нарушений законодательства. Если нарушения незначительны, нет смысла отвлекать ресурс контролера и проверяемого на проверку, вместо этого можно будет направить предостережение. Добросовестный предприниматель ответит, что нарушение устранено, либо что оно вообще отсутствует, а контролер уже волен проводить или не проводить проверку. Это серьезная экономия ресурса. В то же время, это расширение усмотрения инспектора, а участники рынка негативно относятся ко всем инициативам, связанным с таким расширением. Однако риск-ориентированный подход без этого невозможен.

— Предлагаю перейти к другой теме и поговорить о проекте «Открытые данные». Что нового происходит в этой сфере?

— Хотелось бы подчеркнуть, что в контрольно-надзорной деятельности также есть место для вопросов, связанных с открытостью. Например, Генеральная прокуратура создала Единый реестр проверок, который с 1 июля прошлого года заработал для федерального надзора.

Это открытая система: например, можно посмотреть, какие проверки проводились в отношении крупной розничной сети, просто набрав ее название. Сам факт размещения информации о проверках приводит к тому, что к деятельности органов власти привлечено постоянное внимание, появляется общественный контроль. Справедливо говорят, что обычному гражданину вряд ли интересны подобные ресурсы, но есть профессиональные посредники по открытости, и это в первую очередь СМИ.

Мы договорились с Генпрокуратурой, что вся информация будет размещаться в формате открытых данных, позволяющем скачивать информацию в машиночитаемом виде, доступном для последующей обработки. Это позволяет органу власти сосредоточиться не на визуальном представлении этой информации, а на самом ее размещении. Затем уже сам рынок, общественные организации, понимая, как структурированы эти данные, могут создавать собственные приложения, визуализировать ее.

Отмечу, проекты по открытости всегда сопровождаются дискуссиями. Например, действительно ли предприниматели хотят, что бы данные о проверках в их отношении раскрывалась в таком объеме? У нас масса бизнес-сервисов, которые агрегируют информацию из таких источников. Пользуясь их услугами, вы можете совершенно законно узнать всю историю деятельности своего контрагента. Не все к этому готовы.

Кроме того, раскрывая информацию о надзоре, мы вынуждены сообщать о том, какие объекты относятся к группам низкого, среднего и высокого риска. Есть мнение, что создание абсолютно открытых массивов с такими данными может облегчить задачу тем, кто их собирает для преступных целей.

Минэкономразвития — сторонник максимального раскрытия информации, но здесь много нюансов. Приведу пример из другой сферы. Идет дискуссия, размещать ли в формате открытых данных всю информацию о школах, включая, например, такие параметры как национальный состав учеников, результаты ЕГЭ. Многие считают, что родители, пользуясь этими данными, станут повышать спрос на одни школы, а другие в результате будут все больше деградировать. Противоположное мнение заключается в том, что информационная открытость обеспечит реальную конкуренцию, общественный контроль, позволит рейтинговать эти школы. На мой взгляд, раскрытие информации должно быть полным, но нужны компенсирующие механизмы, которые бы сдерживали возможные негативные эффекты открытости.

— Насколько активно министерства и ведомства раскрывают имеющуюся у них информацию?

— Мы начали заниматься Федеральным порталом открытых данных data.gov.ru три года назад. Есть также самостоятельные региональные порталы открытых данных, и, кроме того, разделы открытых данных на сайтах федеральных ведомств. На федеральном портале сейчас размещено более 7тысяч наборов данных, а всего опубликовано более 12 тысяч наборов.

Собственные порталы открытых данных есть у 17 субъектов РФ, 56 регионов имеют разделы открытых данных на официальных сайтах. В целом регионами размещено более семи тысяч наборов данных.

Если говорить о лидерах, то это в первую очередь портал открытых данных Москвы. Он появился раньше всех, к тому же им занималась сильная команда информатизаторов. На портале раскрыто более 430 наборов данных, на нем содержится информация о более 400 тысячах объектов городской инфраструктуры. У нас есть сведения о 45 мобильных приложениях, которые используют данные с их портала. Сильный портал — порядка 850 наборов данных — у Тульской области, на его базе создано 16 приложений. Можно упомянуть Пермский край, Ульяновскую область, Татарстан, Санкт-Петербург.

В прошлом году мы руководствовались принципом «раскрывай то, что можешь» — иначе говоря, призывали ведомства активнее размещать информацию, чтобы просто «набить руку», при этом качество публикуемых наборов данных иногда оказывалось на втором плане.

В этом году мы вместе с НИУ ВШЭ, в рамках совета по открытым данным при открытом правительстве, договорились целенаправленно поработать примерно с 600 наборами данных и добиться того, чтобы они были реально открытыми. В том числе проанализировать, почему те или иные данные в силу нормативного регулирования пока не могут быть раскрыты, и в этих случаях найти баланс между вопросами безопасности и необходимостью раскрытия. Не так давно на заседании совета был сформирован первый перечень из 141 информационного ресурса для соответствующей проработки.

Раскрываемая органами власти информации имеет не только научный или экспертный интерес, но и прямую практическую пользу для граждан, не интересующихся политикой или госуправлением. Самый распространенный в последнее время пример – это создание интернет-сервисов, позволяющих выбирать лучшие районы для проживания: к карте привязываются раскрытые государством и муниципалитетами данные о преступности, ДТП, климате, доступности детских садов и школ. Но здесь есть и другие интересные примеры использования открытых данных, причем с экономическими и социальными эффектами. Например, в прошлом году Минздрав опубликовал в формате открытых данных реестр предельных цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты. На основании этого набора уже появляются приложения независимых разработчиков, позволяющие прямо в аптеке проверить правильность ценообразования на лекарства. «Прицепив» сюда реестр лицензированных аптек и сервис жалоб, можно было бы создать продукт, дающий потребителю возможность информировать органы власти о нарушениях. Другой известный пример – это интернет-агрегаторы, которые используя открытые данные, могут проверять, есть ли необходимые разрешения у такси, которые вы вызываете с помощью их сервисов.

Сегодня в любой вновь создаваемой информационной системе должно быть предусмотрено раскрытие информации в формате открытых данных. Минсвязи России будет это отслеживать при согласовании расходов на информатизацию.

Но помимо предложения должен быть и спрос. Для того чтобы стимулировать использование открытых данных, мы совместно с Аналитическим центром при Правительстве РФ организуем хакатоны — конкурсы разработчиков программного обеспечения (как правило, начинающих программистов). Тем самым мы доводим до сведения профессионального сообщества идею о том, что с помощью открытых данных можно создавать дополнительную ценность, интересные коммерческие сервисы. Уже есть хорошие идеи, в том числе предполагающие взаимное дополнение государственных данных и данных из других источников, например, из социальных сетей.

— Для ИТ-компаний, которые вкладываются в разработку приложений и сервисов, важна регулярность обновления этих данных. Как ее обеспечить?

— Открытые данные быстро превратятся в мусор, если не будут регулярно обновляться. Причем с управленческой точки зрения добиться этого гораздо сложнее, чем обеспечить однократное раскрытие. Сейчас мы пытаемся придумать бюрократические приемы, чтобы встроить необходимость обновления данных в текущие административные процессы министерств и ведомств. Понятно, что многие из них не могут выделить отдельных ответственных за это направление. Поэтому нужно, чтобы обновлением занимались обыкновенные служащие, у которых есть и другой функционал.

— В 2015 году Минэкономразвития России практически завершило работу по созданию сети МФЦ. Каковы дальнейшие планы по ее развитию?

— Напомню, МФЦ – это центры, в которых граждане могут получить большинство необходимых им государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна». По состоянию на март в России создано порядка 13 тысяч подобных точек. Из них 2737 это именно МФЦ и более 10 тысяч — так называемые офисы госуслуг, то есть обособленные подразделения на 1-2 окна и офисы на базе привлекаемых организаций (обычно это «Почта России»), расположенные, как правило, в малых населенных пунктах.

В 2012 году президент поставил задачу добиться того, чтобы 90% населения страны имело доступ к таким центрам. Сегодня, по нашей оценке, охват МФЦ составляет более 95% граждан.

Следующая цель — обеспечение качества предоставляемых услуг. Мало поставить эти «коробки», важно, чтобы там появилась необходимая культура обслуживания. Именно поэтому мы в свое время запустили общефедеральный проект по внедрению нового современного фирменного стиля, единого бренда «Мои Документы». В подавляющем большинстве субъектов МФЦ работают под таким названием. Опять же, важно было не просто перекрасить стены, а создать внутри центров среду, в которой было бы комфортно не только посетителям, но и самим сотрудникам центров было бы удобно работать на высоком уровне, качественно обслуживать население.

В целом по стране это удалось: мы видим, что удовлетворенность граждан обслуживанием в этих центрах очень высокая. Понятно, что пока есть много недоработок. Ключевая проблема — передача компетенций по предоставлению услуг от органов власти к МФЦ. По многим услугам по-прежнему все запутано, и поставить на поток, обеспечить стандартизированную передачу информации очень сложно. Иногда случаются сбои, и граждан неправильно консультируют в МФЦ. Впрочем, в самих органах власти это тоже случается. Мы рассчитываем, что в этом году, когда завершится формирование кадрового потенциала, когда персонал наберется опыта, качество обслуживания еще улучшится.

Отмечу, что за прошедший год удалось существенно уменьшить среднее время ожидания в очереди, произошел очень серьезный прогресс. Однако норматив в 15 минут, к сожалению, еще не выполняется.

Недавно на заседании правительства было принято решение включить в перечень предоставляемых в МФЦ еще ряд востребованных услуг. Это в первую очередь услуги ФМС и МВД. Мы провели в нескольких регионах эксперимент: в тех случаях, когда не требуется сдачи экзамена и участия инспекторов МВД, можно обратиться за получением прав также через МФЦ. Считаем, что эта услуга должна быть доступна в МФЦ по всей стране. Также хотелось бы, чтобы в центрах можно было не только сдать документы на паспорт (в том числе заграничный), как это происходит сейчас, но и получить его там же, а не идти за паспортом в Миграционную службу. Кстати, по нашим наблюдениям, граждане высказывают недовольство в первую очередь теми услугами МФЦ, по которым нельзя все сделать по полному циклу и за результатом приходится идти куда-то еще.

Также важно реализовывать практику оказания услуг независимо от места жительства граждан. Особенно это актуально для крупных городов, где людям удобнее обратиться в МФЦ не по месту жительства, а по месту работы. Сейчас этот экстерриториальный принцип применяется в МФЦ Москвы для 97 % перечня услуг. По нашей информации, в администрации Ленинградской области и Санкт-Петербурга думают над экстерриториальностью госуслуг между городскими МФЦ и областными (то есть принадлежащими разным субъектам Федерации).

Следующая задача — внедрение системы мониторинга качества услуг. Сейчас мы достигли высоких показателей удовлетворенности населения, дальше важно их не столько наращивать, сколько удерживать. Нередко — это происходит и в потребительском сегменте — когда открывается что-то новое, вначале все хорошо, но со временем уровень сервиса падает. Этого нельзя допустить.

Нужно учитывать и психологию потребителя: после первого посещения МФЦ есть эффект новизны, человек доволен, но впоследствии любой недочет приводит к негативной оценке работы центра, поскольку планка ожиданий уже находится высоко. Сейчас мы силами министерства проводим проверки созданных центров, используя метод «тайного покупателя». Однако более серьезные надежды мы возлагаем на сотрудничество с общественными организациями, которые бы могли анализировать, насколько МФЦ соответствуют стандартам и той отчетности, которую они направляют нам.

В частности, мы запросили такое сотрудничество у Общероссийского народного фронта. Отдельно упомяну систему «Ваш контроль» (vashkontrol.ru), предназначенную для обратной связи с потребителями через терминалы, которые установлены в самих МФЦ. Кроме того, в ряде регионов клиент, получая услугу, может дать согласие на то, чтобы на его номер впоследствии пришло смс-сообщение с просьбой оценить качество обслуживания по пятибалльной шкале (ответ на общефедеральный номер 0919 является бесплатным). По негативным отзывам call-центр Минсвязи России проводит выборочный обзвон, чтобы более подробно выяснить недостатки.

Последнее важное направление – это завершение перехода на электронное взаимодействие между МФЦ и ведомствами, оказывающими услуги. К сожалению, пока МФЦ часто вынуждены работать «почтальонами», перевозящими в органы власти бумажные комплекты документов. Мы рассчитываем в течение года по максимуму снизить эти непроизводительные затраты.