Проблемы производства по делам об административных правонарушениях
Марийский юридический вестник
Выпуск 2
вающие возможность упразднения местного самоуправления на отдельных территориях и восстановления на них государственной власти.
А.М.Лесин*
ПРОБЛЕМЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Значительную группу административно-процессуальных отношений составляют отношения, складывающиеся в процессе применения мер административного принуждения внесудебными органами (органами исполнительной власти) и судами к физическим и юридическим лицам. В такого рода отношениях требуются именно на федеральном уровне четкая регламентация процессуальных действий органов, применяющих меры непосредственного административного принуждения (доставление, привод, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей (имущества), в том числе транспортных средств, изъятие вещей, административный арест имущества), а также установление процессуального порядка деятельности органов административной юрисдикции.
Предполагалось, что все эти вопросы будут детально разрешены в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях с учетом необходимости существенного расширения процессуальных гарантий прав и свобод граждан и юридических лиц.
Действительно, КОАП РФ существенно расширил права лица, привлекаемого к ответственности, потерпевшего, других участников производства по делу об административном правонарушении. Введены новые правила о рассмотрении ходатайств лиц, участвующих в производстве (ст. 24.4), предоставлено право отвода и обязанность самоотвода как субъектов административной юрисдикции, так и защитника, представителя, специалиста, эксперта, переводчика (ст.ст. 24.3, 25.13). Лицо, привлекаемое к ответственности, может пользоваться помощью защитника с момента составления протокола или с момента административного задержания (ст. 25.5).
Тем не менее, КОАП РФ, значительно расширив перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не конкретизировал обязанностей должностных лиц, применяющих эти меры, по обязательному процессуальному оформлению своих действий. Альтернативный порядок фиксации доставления (ст. 27.2), личного досмотра и досмотра вещей (ст. 27.10) позволяет должностным ли- * 166
Доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран МарГУ.
5. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
цам действовать по усмотрению: либо составлять соответствующий протокол, либо просто делать отметку в протоколе об административном задержании. Все это сужает возможность гражданина обжаловать действия властей в случае их неправомерности.
На наш взгляд, в КОАП РФ должна быть унифицированная норма, регламентирующая основания и процессуальный порядок применения мер обеспечения производства различными государственными органами, исключающая возможность действия по усмотрению. Необходимо также главу 27 Кодекса дополнить статьей о порядке обжалования, в том числе и судебного, мер обеспечения производства.
Из-за несоответствия содержания частей первой и четвертой нуждается в уточнении ст. 28.3 о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Дело в том, что в первой части дается отсылка к гл. 23, в которой перечисляются субъекты административной юрисдикции и не уточняется, о каких должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы, идет речь (в гл. 23 их перечень ограничен). В то же время часть четвертая ст. 28.3 предусматривает обязанность федеральных органов исполнительной власти определить перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы лишь по второй части ст. 28.3 (по сравнительно небольшому числу составов административных правонарушений). Очевидно, что такой перечень должен быть общим применительно к ст. 28.3. Иначе даже после издания Приказа МВД РФ от 21 августа 2002 г. № 803 об утверждении соответствующего перечня вопрос о том, кто же должен составлять протоколы о правонарушениях, посягающих на общественный порядок, порядок управления, то есть те сферы, охрана которых непосредственно входит в задачи и функции милиции, до сих пор официально не решен.
Много вопросов возникает по проблемам реализации правового статуса участников производства: свидетелей, специалистов, экспертов, переводчиков. Каждому из них Кодекс предоставляет право в ходе рассмотрения дела задавать вопросы, делать замечания и заявления, которые подлежат занесению в протокол. Однако, в соответствии со ст. 29.8 протокол ведется лишь при рассмотрении дела коллегиальным органом. Представляется целесообразным для более полной реализации прав участников производства на ходатайства, отводы, замечания и заявления ввести в Кодекс норму об обязательном ведении протоколов всеми субъектами административной юрисдикции, а не только коллегиальными.
Обязательность ведения протокола обусловлена также необходимостью разработки механизма реализации норм ст. 17.9, устанавливающей административную ответственность за заведомо ложные показания сви- 167
Марийский юридический вестник
Выпуск 2
детеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо ложный перевод. На наш взгляд, только в протоколе могут быть зафиксированы все нюансы, свидетельствующие о наличии либо об отсутствии вины вышеперечисленных участников производства.
В корректировке нуждаются статьи 25.9 и 25.10, определяющие статус эксперта и специалиста, поскольку в них имеются нормы об ответственности за отказ или уклонение от исполнения обязанностей, хотя II раздел Особенной части КОАП РФ таких норм не содержит. Поэтому в целях устранения противоречий п. 6 ст. 25.9 и п. 5. ст. 25.10 из текста статей следует исключить.
КОАП РФ вопреки логике установил различный процессуальный порядок рассмотрения судами жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. В судах общей юрисдикции жалобы рассматриваются в порядке, установленном КОАП РФ, а в арбитражных судах — в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством.
В результате непоследовательности законодателя вновь принятый ГПК РФ в ст. 255 установил, что решения о незаконном привлечении гражданина к ответственности оспариваются в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, нормы гл. 30 КОАП РФ фактически оказались не востребованы судами. Создалась правовая неопределенность, разрешить которую можно лишь путем принятия Федерального Закона «Об административном судопроизводстве».
В данной статье освещены лишь самые очевидные проблемы производства по делам об административных правонарушениях. Практика применения новых процессуальных норм КОАП РФ выявит их еще немало и, вероятно, поможет найти наиболее приемлемые пути разрешения.
С.В.Гвоздев*
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
Одной из важнейших характеристик Налогового кодекса РФ, а также Кодекса РФ об административных правонарушениях является подробная регламентация процессуальной деятельности контролирующих органов. Одновременно эти акты кодифицировали нормы, определяющие составы административных и налоговых правонарушений. Составы не- 168
Преподаватель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета, аспирант МГЮА.
В.Т.Батычко
Административное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008 г.
Предыдущая
9.4. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях предусматривает последовательное осуществление процессуальных действий на определенных стадиях. Каждая стадия завершается принятием по делу соответствующего акта, ей присущи свой круг участников, свои процессуальные документы.
Различают следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях:
1. Возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ), его этапы не так четко различаются, как на последующих стадиях производства. На данной стадии количество этапов зависит от формы производства: упрощенной, общей, особой. Эти формы различаются по полноте процессуальных действий. Для каждой из них присущ этап возбуждения административного дела; составление протокола об административном правонарушении отсутствует при упрощенной форме производства; административное расследование характерно для особой формы производства.
2. Рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения (гл. 29 КоАП РФ) состоит из следующих этапов:
— подготовка к рассмотрению дела;
— анализ обстоятельств дела и его правовая оценка;
— принятие и оформление решения (постановления) по делу;
— доведение принятого решения до сведения.
3. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ), этапы данной стадии:
— обжалование, опротестование постановления;
— подготовка к рассмотрению жалобы (протеста прокурора) на постановление;
— рассмотрение жалобы (протеста);
— решение по жалобе (протесту) и его оглашение;
— пересмотр решения, вынесенного по жалобе (протесту) на постановление по делу.
4. Исполнение постановления (гл. 31 КоАП РФ) состоит из следующих этапов:
— обращение постановления к исполнению;
— реальное исполнение наказания, установленного постановлением (решением);
— окончание производства по исполнению постановления (решения).
Предыдущая
СТУДЕНТАМ :: Лекции (УМК) :: Административная юрисдикция
ТЕМА 4. СТАДИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ.
ПЛАН
- Место стадии в производстве.
- Поводы и основания к возбуждению дела.
- Процессуальное оформление результатов расследования.
Место стадии в производстве. Производство по делам об административных правонарушениях складывается из последовательно совершаемых процессуальных действий, которые называются стадиями производства. Каждая стадия имеет присущие ей задачи и включает ряд однородных процессуальных действий, обеспечивающих в своей совокупности разрешение дела об административном правонарушении.
К этим стадиям относятся:
— административное расследование; (возбуждение дела, установление фактических данных, процессуальное оформление, направление материалов для рассмотрения по подведомственности.)
— рассмотрение дела об административном правонарушении компетентным органом (должностным лицом) и принятие соответствующего постановления либо решения (подготовка дела к рассмотрению и слушанию, анализ собранных материалов и обстоятельств дела, принятие решения, доведение постановления до сведения заинтересованных лиц);
- пересмотр дела (обжалование и опротестование принятого постановления, решения; проверка законности постановления, вынесение решения, реализация решения);
- исполнение постановления либо решения, вынесенного по делу об административном правонарушении (обращение постановления к исполнению, непосредственное исполнение постановления).
Такие авторы, как Бахрах Д.Н., Панова И.Н., Шергин А.П., Ренов Э.Н. считают, что первой (начальной) стадией производства по делам об административных правонарушениях является — административное расследование, первым этапом которой является возбуждение дела. Автор поддерживает точку зрения, указанных авторов, однако установленное законом положение о том, что дело считается возбужденным (заведенным) с момента составления протокола, вносит дополнительные разногласия в среду научных работников исследующих вопросы производства по делам об административных правонарушениях. Следовательно, определяя эту стадию, как возбуждение дела, то ее содержание сводится только к составлению протокола и может считаться с момента подписания протокола должностным лицом, составившим его. Предшествующие этому, выявление правонарушений, установление фактических данных, применение мер обеспечения производства их процессуальное закрепление происходит фактически за рамками производства по делам об административных правонарушений, т.к. дело еще не возбуждено. При этом законодатель по некоторым видам правонарушений (например: нарушения таможенных правил) предусмотрел возможность проведения административного расследования, тем самым еще более обострив названную проблему.
Представляется, на наш взгляд, более верной является точка зрения, разделяемая большинством ученых-администраторов, согласно которой административное расследование выделяется в первую стадию, а возбуждение дела является начальным этапом этой стадии.
Для сравнения вспомним стадии административных производств (административного процесса):
1.Анализ ситуации (установление фактических данных);
(представляется как стадия расследования, в производстве по делам об административных правонарушениях)
2.Принятие решения;
3.Исполнение решения.
Все стадии производства по делам об административных правонарушениях регулируются соответствующими правовыми нормами кодекса. Рассмотрение той или иной стадии производства по делам об административных проступках ставит следующие основные вопросы:
1) Какие действия совершаются на данной стадии и их юридическое значение?
2) Каковы участники этих действий и их полномочия (права и обязанности)?
Возбуждение дела об административном правонарушении (установление фактических данных, процессуальное оформление и направление его по подведомственности).
Указанной стадии предшествует совершение первоначальных процессуальных действий, обеспечивающих рассмотрение и разрешение в дальнейшем дела по существу. На этой стадии компетентным органом (должностным лицом) устанавливается факт правонарушения, собираются доказательства, осуществляется процессуальное оформление результатов расследования, определяется, какой орган или должностное лицо должны рассматривать возбужденное дело, то есть разрешается вопрос о подведомственности дела.
Поводы и основания возбуждения дела.
Возбуждение дела является начальным этапом стадии административного расследования производства по делам об административных правонарушениях. На этой стадии компетентным органом либо должностным лицом устанавливается факт правонарушения, определяется, какой орган или должностное лицо должны рассматривать возбужденное дело, то есть разрешается вопрос о подведомственности дела.
В юридической литературе встречается мнение авторов, которые в первой стадии производства по административным проступкам, названным административным расследованием выделяют «три основных момента: возбуждение дела и проведение расследования по делу, составление протокола (акта) о проступке, направление дела по подведомственности».
При этом необходимо помнить, что это не всегда так, поскольку не по каждому делу после его возбуждения проводится расследование (например, наложение штрафа на месте или вынесение предупреждения на месте).
Дело об административном правонарушении не может быть возбуждено, а возбужденное — подлежит прекращению:
— за отсутствием события правонарушения;
— за отсутствием в деянии состава проступка, в том числе в отношении лиц, не достигших к моменту совершения правонарушения возраста, с которого согласно закону возможна административная ответственность, или невменяемость физического лица, совершившего правонарушение;
— за истечением срока давности привлечения к ответственности;
— издание акта амнистии, если он устраняет применение меры взыскания за совершенное деяние;
- действие лица в состоянии крайней необходимости;
— в отношении лица, в отношении которого ведется производство, имеется постановление компетентного государственного органа о наложении взыскания, либо не отмененное постановление о прекращении производства либо постановление о возбуждении уголовного дела;
— смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Процессуальным документом, завершающим административное расследование, служит протокол об административном правонарушении, который составляется уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации. Протокол не составляется лишь в случаях, когда в соответствии с законодательством штраф налагается и взимается на месте совершения правонарушения. Это же правило распространяется и на предупреждение, вынесенное на месте нарушения.
В протоколе об административном правонарушении указываются:
— дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол;
— сведения о личности лица, в отношении которого возбуждено производство;
— место, время и существо административного правонарушения;
— нормативный акт, предусматривающий ответственность за данный вид правонарушения;
— фамилии, имена и отчества, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются;
— объяснение лица, в отношении которого возбуждено производство (либо представителя юридического лица);
— иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, в отношении которого возбуждено производство (либо представителем юридического лица), а также свидетелями и потерпевшими, если они имеются.
В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы отказа от его подписания.
Основанием для составления протокола об административном правонарушении является факт правонарушения, подтвержденный доказательствами, собранными в ходе административного расследования.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностным лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных соответствующими статьями КоАП.
Указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из названных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
1) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
2) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии КоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
3)составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
Дело может быть возбуждено лишь в пределах установленных законом сроков наложения административных взысканий, то есть не позднее двух месяцев со дня совершения, а при длящихся правонарушениях — двух месяцев со дня его обнаружения. Или в течение одного месяца в случае отказа в возбуждении уголовного дела, либо вынесении постановления о прекращении уголовного дела.
В случае, когда при совершении административного правонарушения налагается административное взыскание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера административного штрафа, а при нарушении таможенных правил — в размере, не превышающем десяти минимальных размеров административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется. При этом, уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф. В случае совершения административного правонарушения в области дорожного движения, постановление о наложении административного штрафа оформляется, а административный штраф взимается в порядке, предусмотренном КоАП.
Если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) налагаемое на него административное взыскание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, в этом случае составляется протокол об административном правонарушении.
Административное расследование
В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, дорожного движения или пожарной безопасности осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения,
Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.
Если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных КоАП, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении должны быть устранены в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах компетенции соответствующего органа.
Помимо этих случаев, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации:
Таким образом, протоколы об административных правонарушениях, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с требованиями, установленными КоАП.
