Парламентское расследование в РФ
Юлия Григорьевна Федотова
Институт парламентского расследования в Российской Федерации
Монография
Рецензенты:
Ю.И. Скуратов – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Российского государственного социального университета
В.В. Красинский – доктор юридических наук, член Общественного консультативного научно-методического Совета при ЦИК России
А.Ю. Сунгуров – доктор политических наук, заведующий кафедрой прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург
Монография посвящена актуальным вопросам понятия, содержания и сущности конституционно-правового института парламентского расследования, а также выявлению проблем правового регулирования парламентского контроля и парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации и парламентских (депутатских) расследований законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Монография предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, практических работников, а также для широкого круга читателей, интересующихся конституционно-правовыми проблемами.
Введение
Глава I. Парламентское расследование как форма реализации контрольной функции законодательного (представительного) органа
1.1. Парламентский контроль в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти
1.2. Конституционно-правовое регулирование парламентского контроля в Российской Федерации
1.3. Понятие и содержание института парламентского расследования
1.4. Предназначение института парламентского расследования
Глава II. Конституционно-правовое регулирование парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах
2.1. Конституционно-правовые основы парламентских расследований в зарубежных странах
2.2. Конституционное регулирование парламентских расследований в Российской Федерации
2.3. Законодательное регулирование института парламентского расследования в России
2.4. Законопроекты о парламентском контроле и парламентском расследовании в России
Глава III. Порядок проведения парламентского расследования Федеральным Собранием Российской Федерации
3.1. Возбуждение парламентского расследования Федеральным Собранием Российской Федерации
3.2. Факты и обстоятельства, составляющие предмет парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
3.3. Факты и обстоятельства, исключенные из предмета парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
3.4. Порядок работы парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования
3.5. Правовые последствия парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
Глава IV. Правовое регулирование института парламентского (депутатского) расследования в законодательстве субъектов Российской Федерации
4.1. Конституционное регулирование парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
4.2. Законодательное регулирование парламентского контроля и парламентского расследования в субъектах Российской Федерации
4.3. Порядок проведения парламентских (депутатских) расследований законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Заключение
Библиографический список
Введение
Осуществление контрольной функции, присущей всякому парламенту, занимает важное место в деятельности законодательного (представительного) органа.1 По существу от контрольных полномочий парламента зависит его действительное место в системе государственных органов. Институт парламентских расследований выступает необходимым средством парламентского контроля в странах с любой формой правления, это общеправовой элемент, необходимый для любого государства. Особенностью данной формы парламентского контроля является и то, что парламентские расследования являются действенным элементом механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Данный институт позволяет законодательному органу не только выявить причины и условия конкретных фактов или обстоятельств, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин их возникновения.
Конституционное регулирование контрольных полномочий российского парламента не предоставляет достаточных возможностей для осуществления парламентского контроля. Действенным шагом к укреплению контрольной функции стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».2 Тем не менее, потребность в таких расследованиях возникла задолго до законодательного урегулирования института, практика проведения парламентских (депутатских) расследований на общефедеральном и региональном уровнях имелась до принятия Закона № 196-ФЗ. Данная практика была обусловлена необходимостью решения проблем, которые не могли быть выявлены и устранены иными государственными органами (например, выявление причин и условий совершения террористических актов, фактов коррупции, грубых и массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина, в частности, на проведение собраний, митингов и демонстраций, и др.). Поэтому в послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года рекомендуется не «ввести», а именно «утвердить» законом процедуру парламентских расследований.3 Принятие 7 мая 2013 году Федерального закона № 77-ФЗ «О парламентском контроле»4 и внесение изменений в Закон № 196-ФЗ усиливают контрольные полномочия Федерального Собрания, способствуют повышению эффективности работы комитетов Совета Федерации и Государственной Думы и усилению возможностей для осуществления парламентского финансового контроля.
При этом имеются достаточные основания полагать, что принятый Закон № 196-ФЗ не в полной мере способствует повышению качества осуществления законодательной функции и усилению контроля за соблюдением прав человека и деятельностью подконтрольных субъектов, и прежде всего в связи с отсутствием определения понятия парламентского расследования, установлением его предмета по принципу остаточной компетенции, усложненным порядком возбуждения расследований, недостаточным объемом полномочий членов комиссии, возможности воспрепятствования ее работе, недостаточной регламентации правовых последствий расследований. На общефедеральном уровне отсутствуют рамочные нормы о парламентских расследованиях на уровне субъекта Российской Федерации.
Принят Государственной Думой 7 декабря 2005 года
Одобрен Советом Федерации 14 декабря 2005 года
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Настоящим Федеральным законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
2. Настоящим Федеральным законом устанавливаются основания для проведения парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации (далее — парламентское расследование), его организационные формы и основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
3. Для целей настоящего Федерального закона должностными лицами признаются лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации или муниципальные должности, а также лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Статья 2. Цели и принципы парламентского расследования
1. Целями парламентского расследования являются:
1) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2) обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий.
2. Парламентское расследование проводится на основе принципов законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности.
3. Парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство.
Статья 3. Правовая основа парламентского расследования
Парламентское расследование проводится на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Статья 4. Предмет парламентского расследования
1. Парламентскому расследованию подлежат:
1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
2. Парламентскому расследованию не подлежат:
1) деятельность Президента Российской Федерации;
2) деятельность суда по осуществлению правосудия;
3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
3. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.
4. В случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, парламентское расследование не проводится в отношении фактов и обстоятельств, определенных:
1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта и ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в них;
2) содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу частного обвинения, в том числе о событии преступления, месте, времени, а также об обстоятельствах его совершения;
3) предметом иска или заявления, если в исковом заявлении или заявлении указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора;
4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен (данное постановление вынесено).
5. Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (далее — комиссия), без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение.
Статья 5. Срок парламентского расследования
1. Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии.
2. Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) соответствующего созыва.
Статья 6. Основания для возбуждения парламентского расследования
1. Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — члены Совета Федерации) или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — депутаты Государственной Думы) и связанные с фактами и обстоятельствами, указанными в части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона.
2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина (далее — предложение о создании комиссии).
Статья 7. Инициатива возбуждения парламентского расследования
При наличии фактов и обстоятельств, указанных в части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона, группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы направляет председателю соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации письменное обращение о возбуждении парламентского расследования, в котором должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Статья 8. Порядок принятия решения о возбуждении парламентского расследования
1. Вопрос о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования, указанной в статье 7 настоящего Федерального закона, или предложения о создании комиссии рассматривается на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а о поддержке предложения о создании комиссии — на заседании Государственной Думы не позднее чем через 15 дней со дня поступления письменного обращения.
2. Палата Федерального Собрания Российской Федерации, принявшая постановление о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе соответствующей части комиссии, незамедлительно направляет данное постановление в другую палату Федерального Собрания Российской Федерации, которая в течение 15 дней со дня принятия указанного постановления рассматривает вопрос о возбуждении парламентского расследования и о составе соответствующей части комиссии.
3. Если действия, предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, не могут быть совершены в указанный срок в связи с тем, что инициатива возбуждения парламентского расследования, постановление Государственной Думы о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе соответствующей части комиссии внесены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации) в период между сессиями Совета Федерации, а равно в связи с тем, что инициатива возбуждения парламентского расследования, предложение о создании комиссии, постановление Совета Федерации о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе соответствующей части комиссии внесены в Государственную Думу в период между сессиями Государственной Думы или в предоставленное для работы депутатов Государственной Думы с избирателями время, данные действия подлежат совершению в течение семи дней со дня начала очередной сессии или после дня окончания работы депутатов Государственной Думы с избирателями.
4. Решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе комиссии, о возбуждении парламентского расследования и о составе комиссии оформляются постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации и считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы соответственно.
5. Датой создания комиссии считается день вступления в силу постановления палаты Федерального Собрания Российской Федерации о возбуждении парламентского расследования.
6. Парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации не приняла решение о возбуждении парламентского расследования, инициатива возбуждения которого была поддержана другой палатой Федерального Собрания Российской Федерации, а также если Совет Федерации не принял решение о возбуждении парламентского расследования в связи с поддержанным Государственной Думой предложением о создании комиссии.
Статья 9. Порядок формирования парламентской комиссии
1. При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей.
2. В состав комиссии от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе. Отказ депутатского объединения от направления своих представителей в состав комиссии не является препятствием для ее создания.
3. В случае отказа депутатского объединения в Государственной Думе от направления своих представителей в состав комиссии вакантные места членов комиссии могут быть замещены по согласованию между депутатскими объединениями, направившими своих представителей в состав комиссии, представителями этих депутатских объединений.
4. Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и после его завершения распускается.
5. Инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации или по выборам депутатов Государственной Думы.
Статья 10. Требования, предъявляемые к членам комиссии
Членом комиссии не может быть член Совета Федерации, депутат Государственной Думы:
1) являющийся участником расследуемого комиссией события;
2) лишенный неприкосновенности;
3) в отношении которого соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, рассматривается вопрос о лишении его неприкосновенности;
4) состоящий в браке либо в родственных отношениях с лицом, являющимся участником расследуемого комиссией события.
Статья 11. Прекращение полномочий члена комиссии и замещение вакантных мест
1. Полномочия члена комиссии прекращаются в случае прекращения в соответствии с законодательством Российской Федерации его полномочий члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.
2. Член комиссии может выйти из ее состава по собственному желанию.
3. Полномочия члена комиссии также могут быть досрочно прекращены по решению соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе в случае несоответствия члена комиссии требованиям, установленным статьей 10 настоящего Федерального закона.
4. Решение о прекращении полномочий члена комиссии по основаниям, предусмотренным частями 1-3 настоящей статьи, оформляется постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
5. В случаях, указанных в частях 1-3 настоящей статьи, вакантное место замещается другим представителем соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и регламентом палаты.
Статья 12. Сопредседатели комиссии
1. Сопредседатели комиссии:
1) организуют работу комиссии, по согласованию между собой созывают и поочередно ведут ее заседания;
2) выступают на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации с сообщениями о деятельности комиссии;
3) распределяют обязанности между членами комиссии;
4) обеспечивают защиту используемой при проведении парламентского расследования информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории информации ограниченного доступа;
5) подписывают протоколы проводимых ими заседаний комиссии;
6) решают иные вопросы в соответствии с настоящим Федеральным законом и регламентом парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.
2. Сопредседатели комиссии обладают равными правами.
Статья 13. Секретарь комиссии
1. Секретарь комиссии избирается на первом заседании комиссии из числа ее членов.
2. Секретарь комиссии:
1) отвечает за организационное обеспечение деятельности комиссии;
2) руководит деятельностью аппарата комиссии;
3) обеспечивает ведение стенограмм заседаний комиссии и протоколов опросов лиц, приглашенных на заседания комиссии для дачи объяснений;
4) организует ведение делопроизводства комиссии.
Статья 14. Аппарат комиссии
Для обеспечения деятельности комиссии на паритетных началах формируется ее аппарат, состоящий из штатных работников аппаратов палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Статья 15. Регламент парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования
1. Основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, устанавливаются настоящим Федеральным законом. Комиссия вправе в принимаемом регламенте парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (далее — регламент комиссии), устанавливать правила проведения парламентского расследования, которые не должны противоречить настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам.
2. В регламенте комиссии определяются:
1) порядок проведения заседаний комиссии;
2) порядок ведения делопроизводства комиссии и оформления ее документов;
3) порядок подготовки итогового доклада комиссии;
4) порядок формирования и деятельности рабочих групп;
5) порядок исполнения членами комиссии своих обязанностей;
6) иные вопросы организации деятельности комиссии.
Статья 16. Порядок работы комиссии
1. Заседания комиссии считаются правомочными, если на них присутствует две трети от общего числа членов комиссии.
2. Заседания комиссии, как правило, открытые. Порядок допуска граждан и представителей средств массовой информации на открытые заседания определяется комиссией самостоятельно.
3. В случае, если проведение открытого заседания может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, комиссия принимает решение о проведении закрытого заседания. Закрытые заседания могут проводиться также в случаях, если за это решение проголосовало более половины членов комиссии, присутствующих на заседании.
4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе комиссии.
5. Первое заседание комиссии проводится не позднее чем через 15 дней со дня создания комиссии.
Статья 17. Рабочие группы
Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в случае необходимости на место расследуемого комиссией события могут создаваться рабочие группы, в состав которых, как правило, на паритетных началах входят члены комиссии — члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
Статья 18. План работы комиссии
1. Комиссия разрабатывает и утверждает план работы, в котором определяются:
1) основные направления парламентского расследования;
2) вопросы, подлежащие рассмотрению при проведении парламентского расследования;
3) сроки завершения основных этапов парламентского расследования (сбора информации, оценки и систематизации информации, подготовки итогового доклада комиссии);
4) круг лиц, приглашаемых на заседания комиссии для дачи объяснений по расследуемым ею фактам и обстоятельствам;
5) перечень поручений членам комиссии и сроки их выполнения.
2. В план работы комиссии могут быть включены также иные вопросы, касающиеся ее деятельности.
Статья 19. Порядок принятия решений комиссии
1. Решения комиссии принимаются на ее заседаниях открытым голосованием.
2. Решение комиссии считается принятым, если за него проголосовало более половины членов комиссии, присутствующих на заседании.
3. Решение по итоговому докладу комиссии считается принятым, если за него проголосовало две трети от общего числа членов комиссии.
Статья 20. Права комиссии
1. Комиссия при осуществлении своей деятельности имеет право:
1) запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования;
2) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц;
3) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию;
4) опрашивать приглашенных лиц, за исключением случая, предусмотренного частью 4 настоящей статьи, и заносить их объяснения в соответствующий протокол.
2. Комиссия вправе предложить должностным лицам и гражданам представить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию.
3. Объяснения, ответы и информация, полученные в соответствии с частью 2 настоящей статьи, рассматриваются на заседаниях комиссии.
4. Лицо, являющееся подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, не может быть опрошено комиссией или рабочей группой в части, касающейся состава преступления, сформулированного в постановлении о возбуждении уголовного дела, постановлении о привлечении в качестве обвиняемого или в обвинительном акте.
Статья 21. Права рабочих групп
1. Рабочие группы в соответствии с поручениями комиссии имеют право:
1) выезжать на место расследуемого комиссией события в порядке, установленном регламентом комиссии, для сбора информации, касающейся предмета парламентского расследования;
2) запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных государственных органов, не являющихся органами государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования;
3) при выезде на место расследуемого комиссией события опрашивать должностных лиц и граждан по расследуемым ею фактам и обстоятельствам и заносить их объяснения в протокол. При опросе должностных лиц и граждан должно присутствовать не менее трех членов рабочей группы.
2. Полномочия членов рабочих групп при выполнении ими поручений комиссии осуществляются в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года N 133-ФЗ) и настоящим Федеральным законом.
3. По результатам деятельности рабочей группы составляется доклад, который рассматривается на заседаниях комиссии. К докладу прилагаются копии документов, протоколы опросов должностных лиц и граждан, а также иные материалы, полученные рабочими группами.
Статья 22. Обязанности и права членов комиссии
1. Члены комиссии обязаны:
1) в соответствии с регламентом комиссии лично участвовать в заседаниях комиссии и деятельности образованных комиссией рабочих групп;
2) выполнять поручения комиссии;
3) соблюдать установленные комиссией ограничения на разглашение информации о ходе парламентского расследования.
2. Члены комиссии имеют право:
1) участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых комиссией, вносить предложения и высказываться по любому вопросу, рассматриваемому комиссией;
2) в порядке, установленном регламентом комиссии, задавать вопросы лицам, приглашенным на ее заседания.
Статья 23. Обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании
1. Должностные лица обязаны по запросу комиссии или рабочей группы в течение 15 дней предоставить необходимую (необходимые) для проведения парламентского расследования информацию (документы, материалы). Предоставление комиссии или рабочей группе сведений о частной жизни граждан допускается только с их согласия.
2. Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, обязаны:
1) прибыть на заседание комиссии;
2) дать все необходимые объяснения и правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой.
3. За отказ от предоставления комиссии или рабочей группе необходимой (необходимых) для проведения парламентского расследования информации (документов, материалов), за уклонение от такого предоставления либо за предоставление комиссии или рабочей группе заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также за отказ от дачи объяснений, за дачу заведомо ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, либо за неявку на заседание комиссии или рабочей группы без уважительных причин должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Комиссия вправе направить в орган или должностному лицу, уполномоченным принять соответствующее решение, требование об освобождении от замещаемой должности должностного лица, за исключением лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации или муниципальные должности, в случае отказа от предоставления комиссии или рабочей группе необходимой (необходимых) для проведения парламентского расследования информации (документов, материалов), в случае уклонения от такого предоставления либо в случае предоставления комиссии или рабочей группе заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также в случае отказа от дачи объяснений, в случае дачи заведомо ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, либо в случае неявки на заседание комиссии или рабочей группы без уважительных причин.
Статья 24. Права должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании
1. Должностное лицо или гражданин, привлеченные к участию в парламентском расследовании, вправе:
1) не свидетельствовать против себя самого и близких родственников (супруга, супруги, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и родных сестер, дедушек, бабушек, внуков);
2) пользоваться услугами адвоката;
3) вести необходимые записи;
4) знакомиться с протоколом опроса;
5) ходатайствовать о внесении изменений в протокол опроса;
6) ходатайствовать о привлечении к участию в парламентском расследовании других лиц.
2. Лицо, располагающее информацией, которая, по его мнению, может способствовать парламентскому расследованию, вправе обратиться в комиссию с просьбой о приглашении его на заседание комиссии для дачи объяснений либо направить указанную информацию в комиссию.
Статья 25. Итоговый доклад комиссии
1. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии (далее — итоговый доклад), который направляется в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
2. В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам.
3. В итоговом докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.
4. В итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления.
5. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
6. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении итогового доклада вправе предложить комиссии уточнить его отдельные положения.
7. Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
8. В случае, если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии прекращается.
9. Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в установленном порядке, а также размещается в международной компьютерной сети Интернет.
10. Помимо случаев, указанных в части 9 настоящей статьи, итоговый доклад может направляться в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и в соответствующие органы местного самоуправления.
11. После направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.
12. Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, а также субъектами, указанными в части 10 настоящей статьи, в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации уведомляются незамедлительно.
Статья 26. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии
1. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Гражданам, приглашенным на заседание комиссии для дачи объяснений по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета возмещаются:
1) расходы на проезд и проживание в связи с прибытием на заседание комиссии;
2) почтовые расходы;
3) компенсация за фактическую потерю времени в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании.
Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
2. Парламентское расследование в соответствии с настоящим Федеральным законом проводится по фактам и обстоятельствам, возникшим после его вступления в силу.
Президент Российской Федерации
В. Путин
Синельщиков Юрий Петрович Синельщиков
Юрий
Петрович Персональная страница
За парламентское расследование проголосовали 214 депутатов, включая двух депутатов от «Единой России». Остальные депутаты-единороссы по этому вопросу не голосовали. В итоге решение так и не было принято.
Выступление Ю.П. Синельщикова на пленарном заседании 26 февраля 2014 года
Группа депутатов Государственной Думы из 103 человек подписала и направила в Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обращение «О возбуждении парламентского расследования». В нем ставится вопрос о проведении расследования результатов деятельности бывшего министра обороны Российской Федерации Сердюкова Анатолия Эдуардовича.
Мне поручено доложить Государственной Думе РФ об основаниях, целях, предмете парламентского расследования (то есть обстоятельствах, подлежащих установлению), его пределах, а также о наличии возможностей проведения такого расследования. Попытаюсь также прокомментировать решение, которое вынес профильный Комитет при обсуждении этого вопроса. При этом я не намерен высказывать какие-либо суждения о виновности Сердюкова, ибо преждевременные оценки могли бы поставить под сомнение вопрос об объективности выводов и решений, которые в будущем сделает соответствующая комиссия, членом которой я имею шансы стать.
Основания парламентского расследования
Правовой основой расследования является Конституция РФ, ст.9 Федерального закона от 7 мая 2013г. № 77 «О парламентском контроле» и Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Эти нормы регламентируют парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Фактическим основанием для такого расследования являются ставшие известными депутатам Государственной Думы РФ многочисленные факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в неэффективном расходовании средств федерального бюджета и противоправном распоряжении федеральной собственностью (п.4 ст.4 Федерального закона).
В нашем обращении приводятся восемь эпизодов нарушений финансовой дисциплины, к которым имеет отношение, либо мог иметь отношение Сердюков.
В средствах массовой информации упоминаются и иные эпизоды, однако факты, перечисленные в депутатском обращении упоминаются в средствах массовой информации чаще других, о них чаще всего говорят и наши избиратели.
Часть из приведенных в обсуждаемом обращении эпизодов финансовых нарушений были установлены в ходе расследования уголовных дел, возбужденных в отношении бывшего начальника департамента имущественных отношений Министерства обороны РФ Васильевой, другая часть остается нерасследованной. В отношении Сердюкова по описанным эпизодам возбуждено лишь одно дело – по факту халатности, связанной со строительством дороги к принадлежащей его родственнику базе отдыха «Житное», которое завершено расследованием, однако все еще не направлено в суд.
Говоря о необходимости расследования указанных обстоятельств именно парламентом, обращаю внимание на то, что Правительство, исполнительные органы власти, судя по всему, не горят желанием объективно разобраться во всем происшедшем.
Сразу после отставки Сердюкова 6 ноября 2012 года председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев заявил, что Сердюков был «эффективным министром обороны», осуществлявшим масштабное реформирование Вооруженных сил. Глава кабинета посчитал естественным, что серьезные преобразования сопровождаются ошибками (http://ria.ru/politics/20121106/909764696.html).
Не проявляет рвения в расследовании соответствующих дел и Следственный комитет России. Как видно из информации руководителя Главного военного следственного управления СК РФ Сорочкина А.С., уголовное дело, возбужденное 10 октября 2012 года в отношении должностных лиц Минобороны России и лиц, выполнявших управленческие функции в ОАО «Оборонсервис», все еще не направлено в суд.
О неэффективности расследования свидетельствует и демонстрирование Сердюковым своего нежелания как-либо сотрудничать со следствием или хотя бы уважать следователей.
В ходе расследования он неоднократно уклонялся от дачи показаний. Так, 28 декабря 2012 года, явившись на допрос в Следственный комитет РФ, он отказался давать показания по делу о хищениях в «Оборонсервисе». 11 января 2013 года он вновь отказался от дачи показаний по тому же делу. Будучи вызванным на допрос вместе с Е.Васильевой, 19 февраля 2013 года, он вновь отказался давать показания. Сердюкову 6 декабря 2013 года предъявлено обвинение в халатности (ч.1 ст.293 УК РФ). Однако он свою вину не признал и от дачи показаний опять отказался.
Возможно, Сердюков не доверяет следователям Следственного комитета и захочет дать обстоятельные объяснения своей деятельности на посту министра обороны независимой и объективной комиссии, которую создаст Федеральное Собрание в целях проведения парламентского расследования.
К сожалению, и профильный Комитет Государственной Думы, который возглавляет Владимир Николаевич Плигин, большинство в котором составляют депутаты правящей партии, продемонстрировал нежелание подвергать скорейшей огласке все, что происходило в Министерстве обороны в период правления Сердюкова. Комитет не только не поддержал инициативу депутатов о возбуждении парламентского расследования, но и грубо нарушил установленный Законом срок рассмотрения этого вопроса. В соответствии с ч.1 ст.8 «Закона о парламентском расследовании…», вопрос о поддержке инициативы его возбуждения рассматривается на заседании Государственной Думы не позднее, чем через 15 дней со дня поступления письменного обращения. Между тем, обсуждаемое сейчас обращение об инициировании парламентского расследования деятельности Анатолия Сердюкова на посту министра обороны было внесено группой депутатов в Совет Думы еще 19 декабря 2013 года.
Председатель Комитета Плигин, по-видимому, эту волокиту объяснит тем, что время ушло на ожидание информации от руководителя главного военного следственного управления СК РФ, у которого запрашивался перечень эпизодов по находящемуся в производстве уголовному делу о злоупотреблениях должностных лиц Минобороны. Однако упомянутую информацию можно было бы получить в течение одних суток. К тому же, эта информация не имела существенного значения для разрешения вопросов, касающихся возбуждения парламентского расследования.
Предмет расследования и его пределы
То, о чем говорилось выше, вовсе не означает, что мы предлагаем устроить ревизию деятельности органов предварительного следствия, которую они осуществляют в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Закон запретил депутатам этим заниматься (ч.2 ст.4 Закона о парламентском расследовании). Профильный Комитет в своем решении об отказе поддержать инициативу депутатов о возбуждении парламентского расследования, заявил, что парламент не вправе расследовать упомянутые обстоятельства ввиду того, что на сегодня существуют препятствия, предусмотренные ч.4 ст.4 «Закона о парламентском расследовании…». Однако эта норма не имеет к нашему случаю никакого отношения. Ведь в ней говорится о том, что парламентское расследование не проводится в отношении тех фактов и обстоятельств, которые приняты судом к производству. Сам перечень этих конкретных обстоятельств должен содержаться в поступившем в суд обвинительном заключении по уголовному делу. Причем запрет для депутатского расследования наложен только на обстоятельства, характеризующие «собственно состав преступления».
Однако, в нашей ситуации на сегодня в суде нет ни одного дела и более того ни по одному делу нет обвинительного заключения, а по двум из описанных в депутатском обращении эпизодам уголовные дела вообще не возбуждались. Кроме того, наличие обвинительного заключения, приговора, либо другого судебного решения не является препятствием для парламентского расследования. Ибо депутаты по описанным эпизодам намерены исследовать не состав преступления, а факты грубого нарушения финансовой дисциплины в оборонном ведомстве, которые выразились в неэффективном расходовании средств федерального бюджета и противоправном распоряжении федеральной собственностью.
Предварительное расследование каких-либо событий никак не исключает возможности парламентского расследования этих событий.
Мои коллеги, авторы обсуждаемого обращения, не намерены вторгаться в расследование обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по уголовному делу, которые определены в ст.73 УПК РФ, а следователи не вправе расследовать нарушения финансовой дисциплины, не содержащие признаков преступления. В случае, если парламентская комиссия устанавливает признаки преступления, то она, не пытаясь изобличить кого-либо в совершении этого деяния, должна проинформировать об этом соответствующий правоохранительный орган для принятия решения о возбуждении дела в соответствии со статьями 140-145 УПК РФ.
Отмечу, что после вступления в силу Закона о парламентском расследовании от 27 декабря 2005 г. в стране на основании этого закона парламентское расследование проводилось один раз – это расследование аварии, произошедшей на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. Парламентское расследование при этом велось параллельно с предварительным расследованием этих событий в порядке уголовного судопроизводства.
Профильный комитет, вынося отказное решение, явно торопится поднять руки перед авторитетом СК РФ и бывшего министра обороны. Совершенно очевидно, что представительный орган государственной власти, избираемый населением на свободных и демократических выборах, обладает наибольшей легитимностью в системе органов государственной власти. Парламент обладает не только традиционно присущими ему законотворческими полномочиями, но и рядом иных. Институт парламентского расследования как форма парламентского контроля за соблюдением законности в государстве предусмотрен законодательством большинства государств, включая и Российскую Федерацию (см. Берлявский, Л.Г.,Тарабан,Н.А.Институт парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект /Л.Г.Берлявский, Н.А.Тарабан.//Юридический мир. -2013. — № 10. — С. 66 —
70). При этом правовое положение парламента страны и его контрольной функции стоит выше органов предварительного следствия, дознания и прокурорского надзора.
Цели парламентского расследования
Исходя из положений ст.2 «Закона о парламентском расследовании…», в данном случае парламент должен преследовать три цели: 1) обеспечение контроля за деятельностью Правительства РФ; 2) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, способствовавших злоупотреблениям в системе Министерства обороны, оказание содействия в устранении таких причин и условий, подготовка (при необходимости) законов и иных нормативных актов, которые создадут препятствие подобным нарушениям; 3) информирование общества о выявленных нарушениях и обстоятельствах, которые им способствовали.
Говоря о том, что парламентское расследование может стать эффективной формой устранения нарушений и обстоятельств им способствовавших подчеркну следующее: ни Правительством, ни Президентом по сей день не принято никаких мер, которые исключали бы возможность повторения подобных нарушений в оборонном ведомстве. Нет никакой гарантии, что последующие министры обороны не учинят то же самое, что было в период правления Сердюкова, к которому, судя по всему, органы расследования скоро применят амнистию.
Хотел бы напомнить, что последнее парламентское расследование при всех его недостатках было в этом смысле весьма показательным. По результатам расследования причин и обстоятельств аварии на Саяно-Шушенской ГЭС парламентская комиссия сделала вывод, что Ростехнадзор должен быть независимой структурой, подчиненной напрямую председателю Правительства, а не министерству. Были внесены изменения и в действующее законодательство по безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений, в Уголовный кодекс и другие нормативные документы. Кроме того, комиссия обратилась в Генпрокуратуру и Следственный комитет по привлечению к ответственности конкретных людей, виновных, по ее выводам, в аварии, повлекшей гибель людей.
Не менее важная задача предполагаемого парламентского расследования – это сделать все происходившее в Министерстве обороны достоянием гласности.
В обществе накопилось возмущение сложившейся во властных структурах практикой замалчивания всего, что связано с деятельностью Сердюкова на посту министра обороны, в то время как средства массовой информации регулярно сообщают гражданам о случаях причинения ущерба бюджету страны и ее обороноспособности. Масла в огонь подлили сообщения о трудоустройстве Сердюкова в государственной корпорации «Ростехнологии» на руководящую должность. Это обстоятельство воспринимается в обществе как своего рода сигнал, свидетельствующий о нежелании всерьез рассматривать роль бывшего министра в создании обстановки благоприятствования правонарушителям (http://ria.ru/society/20131115/977115270.html).
Не могу не отметить одно личное наблюдение. Два года назад на моих встречах с избирателями в населенных пунктах Ульяновской области на первом месте был вопрос о ЖКХ. Сейчас же главным является вопрос о злоупотреблениях предыдущего министра обороны и его окружения.
Зарубежный опыт и законодательство России
Сегодня оппозиция может получить отказ в проведении парламентского расследования из-за того, что закон, регламентирующий эту деятельность, несовершенный, куцый и недемократичный.
Многие юристы отмечают, что в Законе «О парламентском расследовании…», есть несколько положений, которые реально его нейтрализуют: в законе прямо выведена из сферы парламентских расследований деятельность Президента, а в действительности это и деятельность его администрации; инициатива парламентского расследования (фактически) должна исходить от обеих палат Федерального Собрания, расследование должно осуществляться общей комиссией, а результаты становятся таковыми, если они утверждены обеими палатами. Следовательно, воля одной палаты может нейтрализовать как саму возможность парламентского расследования, так и его конечную цель и эффективность (см. Авакьян Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ, сер. 11, Право, 2006, № 2, С.17). Думаю, что все эти обстоятельства и являются причиной того, что за время действия закона проведено всего одно расследование.
Хотел бы отметить, что наиболее широкими полномочиями в области парламентского расследования наделен Конгресс США. Здесь проводящие расследования парламентские комиссии вправе запрашивать любые документы и материалы, а также допрашивать любых лиц, включая Президента США. Собранные в ходе расследования сведения кладутся парламентской комиссией в основу итогового доклада, направляемого в палату представителей либо в Сенат. При этом результаты парламентского расследования в отношении президента государства могут иметь весьма серьезные последствия, вплоть до начала процедуры импичмента (Берлявский, Л.Г.,Тарабан,Н.А. указ.соч.).
Еще во время обсуждения Закона «О парламентском расследовании…» оппозиционные депутаты высказывали уверенность в том, что такая процедура до невероятности осложнит проведение расследований и сделает их вовсе невозможными. «При нынешней подконтрольности Кремлю Думы и Совета Федерации можно быть уверенным в том, что расследований никогда не будет» — заявил депутат Владимир Рыжков (сопредседатель Республиканской партии). Коммунист Илюхин, назвавший закон «фикцией, попыткой оформления полного абсолютизма президента», был уверен, что единороссы нанесли очередной «удар по авторитету и значимости» парламента. «У нас и так полномочия куцые, а они их еще раз кастрировали», — заявил он (http://www.kommersant.ru/doc/630057).
Примечательно, что еще известный немецкий социолог конца 19 – начала 20 века Макс Вебер, один из идеологов введения института парламентских расследований в Германии, отмечал, что в «связи с тем, что в парламентской демократии оппозиция имеет чрезвычайно слабую возможность влиять на правительственное большинство, оппозиции необходимо предоставить оружие в виде парламентских расследований в этой неравной борьбе» (цитируется Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) / Е.В. Коврякова // Журнал российского права. —2004. — № 6. — С. 143).
По-видимому, с учетом этого в Бундестаге ФРГ право назначать комитет по расследованию является прерогативой парламентского меньшинства, особенно в случаях, когда критике подвергаются правительство и аппарат управления (Скопов А.В. Проблемы парламентского расследования: зарубежный опыт и законодательство России//Государство и право. 2009. №2, С.109).
В целях повышения эффективности парламентских расследований ученые предлагают: существенно расширить круг объектов парламентского расследования, включив в их число любые обстоятельства и события, связанные с политической и правовой оценкой деятельности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц; упростить процедуру возбуждения парламентского расследования; наделить членов парламентских комиссий процессуальными полномочиями, включая право производства осмотров, привлечения специалистов, назначения экспертиз; установить процессуальные основы и формы сотрудничества парламентских комиссий с правоохранительными органами – Генеральной прокуратурой и Следственным комитетом РФ; ввести правило о том, что Итоговый отчет парламентской комиссии по расследованию должен быть поводом к возбуждению уголовного дела, в случае направления его в правоохранительное ведомство (см. Берлявский Л.Г. Тарабан Н.А. указ. соч.).
Отказавшись от проведения расследования, парламентское большинство подорвет не только авторитет своей фракции и партии, но и авторитет государственных институтов, авторитет режима законности в стране.
Принят Закон о парламентском контроле.
Его проводят Совет Федерации и Госдума РФ, их комитеты и комиссии, члены и депутаты, Счетная палата РФ. Субъектом контроля также является парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств.
Среди целей контроля — обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействовать коррупции, выявлять ключевые проблемы в деятельности госорганов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию.
Перечислены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы. Представители ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий.
Государственный и местный органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты ФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах.
Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами.
Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в т. ч. через Интернет.
Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат ФС РФ и их заместителей.
