Прокурорский надзор за исполнением жилищного законодательства
В целях обеспечения надлежащей организации органами прокуратуры Российской Федерации надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере, руководствуясь статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерацию), приказываю:
1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур:
1.1. Надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. Осуществлять его комплексно и гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными организациями.
1.2. Последовательно и настойчиво использовать предоставленные полномочия для защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, борьбы с преступностью и коррупцией, добиваясь реального устранения выявленных нарушений.
1.3. При планировании, организации и выполнении надзорных мероприятий исходить из принципа недопустимости подмены функций органов контроля (надзора), а также создания препятствий правомерной деятельности хозяйствующих субъектов.
2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур:
2.1. Сосредоточить усилия на организации надзора за своевременным выявлением и реальным устранением нарушений прав граждан в жилищно-коммунальной сфере; полнотой осуществления мероприятий по переселению населения из аварийного жилья, капитальному ремонту многоквартирных домов; расходованием денежных средств, выделяемых на данные цели; обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности.
2.2. Принимать исчерпывающие меры по пресечению злоупотреблений и нарушений со стороны уполномоченных публично-правовых образований, контрольно-надзорных органов, их должностных лиц; возмещению виновными ущерба, причиненного гражданам и бюджетам всех уровней.
Давать оценку полноте осуществления ими полномочий по своевременному контролю за поступлением арендных платежей за пользование объектами жилищно-коммунального хозяйства и выполнением условий концессионных соглашений.
2.3. Организовать анализ сведений, характеризующих состояние законности в жилищно-коммунальной сфере, активно используя для этого информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет». Для выявления фактов массовых нарушений прав граждан наладить эффективное взаимодействие с общественными объединениями на поднадзорной территории.
2.4. Использовать имеющиеся полномочия по участию в разработке и принятии нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в жилищно-коммунальной сфере. Своевременно реагировать на несоответствие законам данных актов и их проектов, наличие в них коррупциогенных факторов.
При оценке правомерности решений об установлении тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления организовывать в необходимых случаях проверки достоверности и полноты сведений, представляемых хозяйствующими субъектами в органы тарифного регулирования, а также правильности применяемой этими органами методологии и обоснованности произведенных ими расчетов.
2.5. Уделять особое внимание полноте выполнения органами публично-правовых образований, хозяйствующими субъектами обязанностей в части своевременного предоставления коммунальных услуг надлежащего качества, эксплуатации, ремонта и содержания жилищного фонда, инженерной инфраструктуры, поставок и завоза топливно-энергетических ресурсов, в том числе в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
Незамедлительно реагировать на все факты возникновения аварийных и иных чрезвычайных ситуаций на объектах жилищно-коммунального хозяйства, повлекшие грубые нарушения прав потребителей.
2.6. Пресекать нарушения организациями жилищно-коммунальной сферы требований законов, касающихся лицензирования отдельных видов деятельности, банкротства, раскрытия информации о своей работе, реализации инвестиционных и производственных программ, проведения конкурентных процедур и участия в них.
2.7. Давать принципиальную оценку бездействию и ненадлежащему выполнению органами надзора и контроля полномочий при осуществлении плановых и внеплановых мероприятий в жилищно-коммунальной сфере, непринятию мер по безусловному и своевременному выявлению и устранению нарушений закона и привлечению к ответственности виновных лиц.
2.8. Выявлять и пресекать противоправные посягательства на средства граждан и бюджетов всех уровней, государственные и муниципальные активы, общее имущество многоквартирных домов, предупреждать случаи их нецелевого и иного противоправного использования.
Принимать в рамках предоставленных полномочий меры для понуждения организаций жилищно-коммунального хозяйства, органов публично-правовых образований к снижению объема задолженности перед ресурсоснабжающими компаниями, перерасчету и возврату населению необоснованно начисленных платежей.
2.9. Обеспечивать эффективный надзор за противодействием коррупционным проявлениям в деятельности государственных и муниципальных служащих, курирующих вопросы жилищно-коммунальной сферы, руководителей государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в этой сфере. Своевременно выявлять случаи несоблюдения ими установленных запретов и ограничений, неправомерного предоставления хозяйствующим субъектам преференций, льгот. Принципиально реагировать на факты непринятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
2.10. Принимать исчерпывающие меры координационного и надзорного характера с целью активизации работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению преступлений в жилищно-коммунальной сфере, особенно в части неправомерного использования бюджетных ассигнований, денежных средств граждан, а также деяний, совершенных организованными преступными группами, с привлечением аффилированных структур и фирм-однодневок.
Обеспечить должный надзор за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью при рассмотрении сообщений и расследовании преступлений данной категории, принятии мер по возмещению причиненного ими ущерба. Взять под особый контроль ведение дел оперативного учета и соответствующих накопительно-наблюдательных производств.
Добиваться незамедлительного устранения установленных нарушений, допущенных правоохранительными органами в ходе указанной деятельности, и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
2.11. Своевременно использовать полномочия по обращению в суд в порядке гражданского, арбитражного и административного процессуального законодательства, а также в порядке части 3 статьи 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, обращая особое внимание на вопросы возмещения ущерба, причиненного правонарушениями государству.
3. Управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах:
3.1. Осуществлять надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере федеральными органами исполнительной власти, органами надзора и контроля в округе, территориальными органами федеральных государственных органов, определенными Генеральным прокурором Российской Федерации.
3.2. Организовывать и контролировать с оказанием необходимой практической и методической помощи деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере, в том числе обеспечением прав граждан на получение жилищно-коммунальных услуг. Обеспечивать взаимодействие подчиненных прокуратур с подразделениями Росфинмониторинга и Ростехнадзора в округе.
3.3. В ходе реализации предоставленных полномочий сосредотачивать особое внимание на вопросах подготовки к отопительному сезону, обеспечения его бесперебойного прохождения, предоставления населению тепло-, электро- и иных видов коммунальных ресурсов и услуг, своевременности расчетов за них, тарифного регулирования и ликвидации аварийного жилья.
3.4. Содействовать повышению эффективности работы прокуроров по координации деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов по выявлению и пресечению преступлений и правонарушений в данной области правоотношений.
4. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства во взаимодействии с заинтересованными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации:
4.1. Осуществлять надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти.
4.2. Систематически анализировать состояние законности в жилищно-коммунальной сфере, изучать прокурорскую и иную правоприменительную практику, определять актуальные проблемы правоприменения на федеральном уровне, вносить предложения по их урегулированию.
4.3. Оказывать практическую и методическую помощь прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур в организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере.
5. Главному управлению по надзору за следствием, управлению по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, управлению по надзору за расследованием особо важных дел, управлению методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью совершенствовать практику прокурорского надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства в жилищно-коммунальной сфере, в том числе при учете, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, реализации оперативно-розыскных мероприятий, расследовании уголовных дел.
6. Управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих прокуратур в области надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в жилищно-коммунальной сфере.
7. Главному уголовно-судебному управлению и управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе в пределах предоставленных полномочий на постоянной основе анализировать практику поддержания государственного обвинения, участия в гражданском, административном и арбитражном процессах.
8. Главной военной прокуратуре обеспечить постоянный надзор за неукоснительным исполнением органами военного управления, воинскими должностными лицами, руководителями специализированных организаций Минобороны России, других войск, воинских формирований и органов требований законов, регламентирующих жилищно-коммунальную сферу.
9. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур докладные записки о результатах надзорной деятельности в жилищно-коммунальной сфере представлять к 30 января и 30 июля в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, перечисленные в пунктах 3, 4, 5, 6, 7, 8 настоящего приказа, согласно их компетенции.
Подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, перечисленным в пунктах 3, 4, 5, 6, 7, 8 настоящего приказа, обобщенную информацию о состоянии законности и практике прокурорского надзора в указанной области к 15 февраля и 15 августа направлять согласно их компетенции в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства.
10. Приказ опубликовать в журнале «Законность».
11. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.
Приказ направить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.
| Генеральный прокурор Российской Федерации действительный государственный советник юстиции |
Ю.Я. Чайка |
Доброе утро, Василий!
Содержательная сущность предмета прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав граждан определена в ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Изложенные в этих нормах положения в сочетании с научно-теоретическими разработками дают основание определить предмет прокурорского надзора в узкоспециальном плане, относящийся к исполнению законов в жилищной сфере следующим образом:
— надзор за соблюдением конституционных прав граждан на жилище, надзор за исполнением норм Жилищного кодекса РФ, иных федеральных и региональных законов всеми поднадзорными соответствующим прокурорам органами федеральной исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, контролирующими органами, жилищными организациями, осуществляющими управление, содержание и эксплуатацию жилищного фонда, а также за соответствием Конституции и законам нормативно-правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами.
Прокурорскими проверками по исполнению жилищного законодательства и соблюдению жилищных прав граждан должны охватываться следующие объекты, поднадзорные соответствующим прокурорам разных уровней:
— федеральные органы исполнительной власти (Министерство регионального развития РФ);
— Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и его территориальные органы;
— Государственная жилищная инспекция РФ;
— органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ;
— органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, Правительства, Министерства);
— территориальные органы управления жилищным фондом (департаменты, управления (отделы), комитеты ЖКХ и другие структуры);
— государственные жилищные инспекции субъектов РФ;
— жилищные кооперативы (ЖК), жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), товарищества собственников жилья (ТСЖ);
— иные юридические лица, являющиеся собственниками жилых помещений (ведомственные жилые дома, общежития) и управляющие организации, обслуживающие жилищный фонд на территории городов и районов.
В целом работа по надзору за исполнением жилищного законодательства организуется в соответствии с общими положениями об организации общего надзора прокуратуры, но, естественно, с обязательным учетом специфики данного направления надзорной деятельности. Поэтому в настоящей работе рассмотрены лишь наиболее важные элементы организации работы прокурора, непосредственно относящиеся к осуществлению надзора за исполнением жилищного законодательства.
Материалы прокурорской практики и проведенное научное исследование показывают, что эффективность прокурорского надзора за исполнением конституционных прав граждан на жилище в немалой степени зависит от его правильной организации. Необходимость заметного повышения эффективности и дальнейшего совершенствования организации работы прокурора на этом важнейшем направлении диктуется, во-первых, неудовлетворительным состоянием законности в сфере жилищных правоотношений, во-вторых, многоплановыми целями и задачами по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на жилище, вытекающих из требований норм нового Жилищного кодекса РФ, и, в-третьих, конкретными задачами, поставленными в национальном проекте «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Правильная организация работы дает возможность прокурору повседневно обеспечивать полноту использования предоставленных ему законом функциональных полномочий с максимальной действенностью и эффективностью по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Исходя из этого Генеральный прокурор РФ в Приказе от 22 мая 1996 года N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» требует от всех подчиненных прокуроров особое внимание акцентировать на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации жилищных прав граждан, а при осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций (п. п. 10, 10.3).
Кроме того, в указании Генерального прокурора РФ «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» от 15 сентября 2003 г. N 7/3-1-991-2000 всем подчиненным прокурорам предложено:
- Обеспечить надлежащий надзор за исполнением органами субъектов Федерации и местного самоуправления бюджетного законодательства в части финансирования подготовки жилищно-коммунального хозяйства к эксплуатации в зимних условиях, выполнением ими возложенных законом обязанностей в этой сфере.
- Тщательно разбираться с фактами отключения подачи электроэнергии и тепла в жилые дома и социально-бытовые учреждения. При установлении халатности, безответственного отношения к выполнению служебных обязанностей решительно возбуждать уголовные дела. О возбуждении уголовного дела незамедлительно направлять спецдонесение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
- Оперативно и квалифицированно осуществлять расследование возбужденных уголовных дел, добиваясь реальных мер к устранению бесхозяйственности и ответственности виновных.
С учетом изложенного основными задачами прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства следует считать:
- своевременное выявление нормативно-правовых актов, противоречащих нормам Жилищного кодекса РФ, иным федеральным и региональным законам, и принятие своевременных мер по их отмене;
- осуществление целенаправленного упреждающего надзора за законностью в деятельности органов жилищного контроля, которые наделены функциональными полномочиями при осуществлении надзорно-контрольной деятельности;
- проведение плановых и внеплановых надзорных проверок по исполнению жилищного законодательства на высоком профессиональном уровне, с привлечением в необходимых случаях соответствующих специалистов;
- при организации работы обращать особое внимание на выполнение требований, вытекающих из содержания национального проекта о доступности жилья, законов и подзаконных актов, принятых в целях его реализации;
- обеспечить полноту и своевременность выявления и предупреждения жилищных прав граждан;
- во всех случаях добиваться привлечения должностных лиц, виновных в нарушении жилищного законодательства, к установленной законом ответственности.
Юридическая помощь, обращайтесь.
Спасибо сказали 48 человек
ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 347
А. Б. Афонин
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(НА ПРИМЕРЕ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
Рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Изучено и проанализировано состояние законности в сфере налоговых правоотношений на территории Калужской области. Отражены наиболее типичные нарушения налогового законодательства, совершаемые субъектами налоговых правоотношений и выявленные в ходе прокурорских проверок, а также наиболее эффективные меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений. Озвучен и ряд характерных ошибок при организации прокурорского надзора. Высказано мнение о возможности и необходимости повышения эффективности качества надзорной деятельности в указанном направлении.
К л ю ч е в ы е с л о в а: органы прокуратуры, прокурорский надзор, налоги, налоговая служба, практика прокурорского надзора.
PROSECUTOR’S SUPERVISION OVER THE COMPLIANCE WITH TAX LEGISLATION BASED ON THE EXAMPLE
(OF KALUGA REGION)
Key words: prosecutors, Prosecutor’s supervision, tax, tax service, the practice of prosecutorial supervision.
Поступила в редакцию 22 июля 2016 г.
Правовое обоснование повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства
На современном этапе развития экономической системы России важным условием ее целостности и стабильности является эффективное функционирование всех подсистем, в том числе налоговой системы.
Статьей 57 Конституции РФ установлено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
© Афонин А. Б., 2016
Состояние законности в налоговой сфере свидетельствует об имеющихся хронических недостатках в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков, связанных с налоговыми правоотношениями.
Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Кредитными организациями (банками) несвоевременно исполняются либо не исполняются поручения налогоплательщиков или налоговых агентов о перечислении налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Имеют также место факты коррупционных проявлений и совершения иных уголовно наказуемых деяний1.
Городскими, районными, специализированными и приравненными к ним прокуратурами Калужской области неоднократно выявлялись нарушения налогового законодательства со стороны налоговых органов (незаконное начисление налогов, истребование у налогоплательщиков документов, не установленных налоговым законодательством, незаконное вынесение постановлений о полном или частичном аресте имущества должника), а также налогоплательщиков — юридических лиц, физических лиц и индивидуальных предпринимателей (неуплата налогов, непредставление налоговой отчетности и др.).
Не менее частыми являются и случаи несоблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе использования полномочий контролирующих органов в корыстных целях, например для борьбы с конкурентами.
Вне зависимости от причин, названные явления создают реальные предпосылки для снижения поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней, роста социальной напряженности в стране, криминализации бизнеса.
В 2014-2015 гг. прокурорами Калужской области выявлено 666 нарушений налогового законодательства, в целях устранения которых внесено 225 представлений об устранении выявленных нарушений действующего законодательства, опротестовано 94 нормативных правовых акта, к дисциплинарной ответственности привлечено 111 виновных лиц, направлено в суд 2 исковых заявления на сумму 23 тыс. рублей.
Анализ выявленных нарушений свидетельствует о том, что причинами большинства из них являются элементарное незнание должностными лицами действующего законодательства, нежелание исполнять его требования, отсутствие контроля за деятельностью подчиненных сотрудников со стороны руководства и др.
Частые изменения налогового законодательства также способствуют росту нарушений. Только в 2014-2015 гг. в Налоговый кодекс РФ были внесены более 283 изменений, касающихся налоговых ставок, порядка предоставления налоговой отчетности и иных документов, необходимых для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и сборов2.
1 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах : приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_90762/
2 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155268 /cons_doc_LAW_166532
Таким образом, можно говорить о системном характере проблем, возникающих при взаимодействии всех субъектов налоговых правоотношений.
Стабильно высокие количественные показатели нарушений закона в налоговой сфере свидетельствуют и об имеющихся недостатках в организации прокурорского надзора. Не всегда прокурорами обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений3.
Первый заместитель Генерального прокурора РФ А. Э. Буксман отметил, что модернизация российской экономики как обязательное условие успешного развития страны невозможна без создания благоприятных условий для бизнеса, привлечения инвестиций. Поэтому усилия органов прокуратуры, других заинтересованных ведомств и общественных институтов должны быть нацелены на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности4.
Для достижения указанных целей органам прокуратуры необходимо принять дополнительные меры для повышения доступности информации о деятельности контрольно-надзорных органов, создания более благоприятных условий для ведения бизнеса5.
Практика прокурорского надзора за соблюдением налогового
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
законодательства на примере органов прокуратуры Калужской области
Надзор за исполнением налогового законодательства является для прокуратуры одним из приоритетных, и органы прокуратуры в соответствии с компетенцией и на основании Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» систематически осуществляют проверки в данной сфере. В результате не только выявляются нарушения, но и принимаются меры к их устранению и недопущению подобных фактов впредь6.
Сущность надзора прокуратуры за исполнением налогового законодательства можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения налогового законодательства, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства в сфере налоговых правоотношений, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.
Пунктом 8 Приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 01.07.2015) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в сфере экономики прокурорам всех уровней предписано усилить надзор за исполнением налогового законодательства, что свидетельствует о важном значении данного направления прокурорского надзора в системе прокурорского надзора органов прокуратуры России.
В целях повышения качества прокурорского надзора в указанной сфере органы прокуратуры всех уровней руководствуются положениями Приказа Генпроку-
3 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах : приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_90762/
5 См.: Там же.
6 См.: ПаламарчукА. В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства. М., 2014. С. 189.
ратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации Прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» (далее — Приказ)7.
Согласно Приказу заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, прокурорам городов и районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано осуществлять постоянный мониторинг в сфере налоговых правоотношений и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.
Приоритетными направлениями в рассматриваемой области являются следующие:
— надзор за законностью правовых актов;
— надзор за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков);
— надзор за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков;
— надзор за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности.
Важным требованием к организации прокурорского надзора в указанной сфере правоотношений, отраженным в Приказе, является обеспечение его предупредительного характера.
В Приказе обращено внимание на необходимость усиления надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере налогообложения, в том числе с целью выявления случаев превышения ими предоставленных полномочий.
В целях исключения случаев несвоевременного реагирования на незаконные правовые акты прокурорам указано на необходимость незамедлительного направления в суды заявлений о признании нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан в затронутой сфере, недействующими полностью или в части.
Прокуратурой Мосальского района Калужской области в 2014 г. выявлены многочисленные нарушения в принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актах в указанной сфере.
Так, в решении сельской Думы МО СП «Деревня Гачки» от 3 октября 2014 г. № 110 «Об установлении земельного налога на территории муниципального образования сельское поселение «Деревня Гачки» указан порядок вступления в силу данного решения, противоречащего требованиям ч. 1 ст. 5 НК РФ.
Аналогичные нарушения выявлены в нормативных правовых актах представительных органов еще 10 поселений района, на которые принесены протесты, рассмотренные и удовлетворенные.
Обеспечение системного надзора за исполнением законов налоговыми органами, усиленное внимание за реализацией ими полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, а также за исполнением ими обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел в соответствии со ст. 32 НК РФ является
7 URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14268/
краеугольным камнем при организации эффективного надзора в сфере налоговых правоотношений.
Не менее важным направлением прокурорского надзора является установление строгого соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением налогового контроля, взысканием и перечислением налогов и сборов, в том числе обеспечения строгого исполнения требований закона при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций в соответствии со ст. 77 НК РФ.
Статьей 77 НК РФ в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов признается арест имущества, т.е. действие налогового органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации в отношении его имущества.
Применение такого способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов позволило вернуть в бюджет г. Калуги в ноябре — декабре 2015 г. около 1 млн рублей.
Однако ряд руководителей налоговых органов районного уровня, предварительно не исполнив предусмотренных НК РФ мероприятий по взысканию задолженности, сразу выносят постановления об аресте имущества, что недопустимо.
Так, 15.04.2014 в прокуратуру Дзержинского района Калужской области из Межрайонной ИФНС России № 2 по Калужской области поступило постановление о наложении частичного ареста на имущество налогоплательщика (плательщика сборов) или налогового агента в отношении ООО «Полимерсталь».
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Исходя из представленных налоговым органом документов, по состоянию на 14.04.2014 задолженность ООО «Полимерсталь» перед бюджетом по налогам, пеням и штрафам составляет 92 964,82 руб.
Однако налоговым органом не были представлены доказательства, что налогоплательщик пытается скрыться или скрыть свое имущество.
Кроме того, в прокуратуру района не были представлены документы, подтверждающие соблюдение налоговым органом необходимых процедур (уведомление налогоплательщика надлежащим образом об имеющейся у него задолженности, направление требований о взыскании задолженности, предусмотренных ст. 46 НК РФ).
Аналогичные нарушения со стороны Межрайонной ИФНС России № 2 по Калужской области имелись ранее в отношении ОАО «Ново-Пятовское производственное объединение».
В целях устранения выявленных нарушений налогового законодательства прокурором района внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.
Приказом обращено внимание на необходимость предотвращения фактов дублирования контрольных мероприятий и использования проверок для оказания административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.
Органам прокуратуры предписано исключать факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность налогоплательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности; при проведении каждой проверки принимать меры к выявлению и устранению фактов коррупционного риска.
Включение данных пунктов логично и закономерно, так как при организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере помимо Приказа Генеральный прокурор РФ предписывает руководствоваться положениями приказов Генераль-ного прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граж-
данина» и от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
Приказом предусмотрена организация проверок исполнения организациями налогового законодательства, в первую очередь соблюдения установленных законом порядка и сроков перечисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные фонды,
Проведенными органами прокуратуры Калужской области проверками в 2014-2016 гг. были выявлены факты задолженности по уплате в бюджет региона налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Так, в ходе проведенной прокуратурой г. Калуги проверки установлено, что ООО «Фирма АВИВ» в нарушение законодательства имеет задолженность по уплате налога на добавленную стоимость в размере свыше 640 тыс. рублей, а также налога на доходы физических лиц в размере 100 тыс. рублей.
Прокурором города руководителю предприятия внесено представление, по результатам рассмотрения которого задолженность по налогам погашена в полном объеме, заместитель генерального директора общества привлечен к дисциплинарной ответственности.
Приказом обращено внимание прокуроров и на необходимость проведения регулярных проверок деятельности службы судебных приставов в части соблюдения ими порядка исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
Помимо «общенадзорной» части в Приказе содержится требование о повышении качества и эффективности прокурорского надзора за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях эффективного предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, а также качественного расследования уголовных дел в налоговой сфере, что немаловажно.
В целях повышения эффективности деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с налоговыми и иными смежными преступлениями экономической направленности, улучшения качества взаимодействия прокуратурами субъектов РФ созданы рабочие группы, включающие представителей следственных и налоговых органов, а также органов внутренних дел, проводятся межведомственные совещания руководителей правоохранительных органов, межведомственные семинары8.
Так, прокурорам предписано активизировать работу по предъявлению исковых заявлений к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный преступлениями.
В случаях выявления фактов противоправных действий, содержащих признаки преступления, согласно предоставленным законодательством полномочиям выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании.
Обеспечение гласности и использование средств массовой информации в деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением налогового законодательства так же отмечено в Приказе, как необходимое условие повышения качества и эффективности надзора.
Для совершенствования работы прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам предписано система-
8 См.: Паламарчук А. В. Указ. соч. С. 192.
тически анализировать состояние законности и практику прокурорского надзора в налоговой сфере не реже одного раза в полугодие.
Итак, эффективность прокурорского надзора в сфере налоговых правоотношений невозможна без повышения налоговой культуры прокурорских работников.
Анализ практики прокурорского надзора в указанной сфере правоотношений свидетельствует о недостаточно эффективном использовании прокурорами предоставленных им полномочий. Часто данное направление надзора лишь на бумаге является приоритетным.
Причинами тому являются сложность и громоздкость современной налоговой системы России. Результаты прокурорских проверок соблюдения налогового законодательства порой не оправдывают затраченных времени и сил.
При этом налоговая служба все больше подвергается модернизации, налоговые органы уходят от бумажных носителей, меняется программное обеспечение. Нарушения в деятельности налоговых органов можно выявить, воспользовавшись программой АИС «Налог», установленной в каждой налоговой инспекции. Разумеется, для этого необходимо иметь представление о структуре данной программы, принципах ее работы. Однако многие прокуроры идут по пути наименьшего сопротивления: принимают меры прокурорского реагирования по основаниям, лежащим на поверхности (например, наличие задолженности по налогам и сборам), подменяя тем самым деятельность налоговых органов, что недопустимо.
Афонин А. Б., помощник прокурора Мосальского района Калужской области, юрист 3 класса
Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Чуманова, Валерия Валерьевна, 2009 год
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) Текст. // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
5. О государственной регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ Текст. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 30. — Ст. 3108.
6. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ Текст. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 15. — Ст. 1695.
11. О Реестре должностей муниципальной службы в Челябинской области. Закон Челябинской области от 28 июня 2007 г. № 153-30 Текст. // Южноуральская панорама. — 2007, 10 июля.
12. О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи. Закон Челябинской области от 22 декабря 2005 г. № 444-30 Текст. // Южноуральская панорама. 2005, 30 декабря.
13. О Контрольно-счетной палате Челябинской области. Закон Челябинской области от 24 ноября 2005 г. № 434-30 Текст. // Южноуральская панорама. -2005, 14 декабря.
14. О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в Челябинской области. Закон Челябинской области от 31 марта 2005 г. № 369-
15. Текст. // Южноуральская панорама. — 2005, 12 апреля.
16. О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области. Закон Амурской области от 1 июля 1996 г. № 98-03 Текст. // Амурская правда. 1996, 10 июля.
18. О местном самоуправлении в Свердловской области. Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. Текст. // Ведомости Свердловской областной Думы. — 1995. — № 5.
19. О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. №557 Текст. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации: — 1994. — № 1 3 . — С т . 985:
20. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабрям!993 г. №2265 Текст. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации: — 1993. — № 5 2 . — С т . 5071.
22. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 Текст. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 44. — Ст. 4188; № 52. — Ст. 5071.
23. О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1616′ Текст. // Собрание актов Президента и Правительства Российской’ Федерации. — 1993. — № 41. — Ст. 3944.
24. О Фонде правовых проблем федерализма и местного самоуправления. Распоряжение Президента Российской Федерации от 1 марта 1997 г. № 60-рп Текст. // Собрание Законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 10. -Ст . 1163.
25. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. Текст. // Российская газета. 2002, 19 апреля.
26. Об отчете о работе Контрольно-счетной палаты Челябинской области за 2006 год. Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 29 марта 2007 г. № 521 Текст. // Южноуральская панорама. 2007, 17 апреля.
27. О плане работы Контрольно-счетной палаты Челябинской области на 2007 год. Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 19 декабря 2006 г. №404 Текст. // Южноуральская панорама. 2007, 16 января.
28. О структуре контрольно-счетной палаты Челябинской области. Постановление Законодательного собрания Челябинской области от 24 февраля 2000 г. № 771 Текст. // Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. — 2000. — № 2. 61-62,
30. Устав муниципального образования город Звенигород Московской области от 18 мая 2000 г. № 2/2 Текст. // Звенигородские Ведомости. — 2000. -№62-63.
31. Регламент Челябинской городской Думы третьего созыва Текст.. Решение Челябинской городской Думы третьего созыва от 24 мая 2005 г. № 3/4 Текст. // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы. — 2005. — № 2. — 13-52.
32. Положение о Контрольно-счетной палате города Челябинска. Решение Челябинской городской Думы от 30 октября 2001 г. №9/13 Электронный ресурс. / СПС «Гарант». — 2007.
34. По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи
36. По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи
37. Письмо Минфина Российской Федерации от 24 сентября 1997 г. № 3-В2-
38. Текст. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. — 1997. — № 11.
39. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995-1998 гг. Текст. Электоральная статистика. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. — М., 1999.
40. Обзор Генеральной прокуратуры Российской Федерации практики оспаривания прокурорами в судах уставов муниципальных образований и незаконных правовых актов органов местного самоуправления. — М., 2002.
41. Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. — М., 2004, Монографическая и учебная литература
43. Выдрин, И.В. Муниципальное право России Текст. : учебник для вузов. — М.: Норма, 2004. — 320 с.
48. Еремян, В.В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке Текст. : монография / В.В. Еремян. — М.: Изд-во РУДН. — 497 с.
49. Комментарий к Конституции Российской Федерации Текст. / Под общ. ред. В.Д. Карповича. — М . , 2000.
50. Конституционное право России Текст. / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2000.
51. Корельский, В.М., Перевалов, В.Д. Теория государства и права Текст.: учебник /В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. — М.: Норма-Инфра, 2000.
52. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации Текст.: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. — М.: Юристъ, 1997. — 428 с.
53. Лившиц, Р.З. Современная теория права Текст.. М., 1992.
54. Лунев, А.Е. Государственный контроль в СССР Текст. / А.Е. Лунев. — М.: Госюриздат, 1951. — 80 с.
56. Матузов, Н.И., Малько, А.В. Теория государства и права Текст.. — М.: Юрист, 1997.
57. Мицкевич, А.В. Акты высших органов советского государства Текст.. — М., 1967.
59. Нудненко, Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России Текст. -Барнаул, 2000.
62. Постовой, Н.В. Муниципальное право России: учебник Текст. — М.: Юриспруденция, 2000.
66. Фадеев, В.И. Муниципальное право России Текст.: учебник / В.И. Фадеев. — М . : Юрист, 1994. — 168 с.
68. Чиркин, В.В. Система государственного и муниципального управления Текст.: учебник. — М . : Юристъ, 2005.
70. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Текст.: учебное пособие / Отв. Ред.; Борисов Б.Л. -Новосибирск: изд-во Новосиб. Ун-та, 1995. — 268 с.
71. Ясюнас, В.Л. Основы местного самоуправления Текст. — М . , 1998. Научные статьи
72. Андреев, В.К. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации Текст. // Российская юстиция. — 1999. — № 11. — 15-16.
75. Бессарабов, В. Прокуратура и органы местного самоуправления Текст. // Законность. — 2001. — № 7.
78. Бялкина, Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления Текст. // Журнал российского права. — 2006 — № 10.
80. Васильев, В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления Текст. // Журнал российского права. — 2006. — № 3.
81. Васильев, В.И. Местное самоуправление: закон четвертый Текст. // Журнал российского права. — 2004. — № 1.
82. Васильев, В.И. Местное самоуправление: центр и регионы Текст. // Журнал российского права. — 2003. — № 3. — 8-17.
83. Васильев, М. Правовая экспертиза проектов актов местного самоуправления Текст. // Муниципальное право. — 2000, — № 3.
84. Винокуров, А. Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления Текст. // Законность. — 1998. — № 9.
86. Власов, А.А. Проблемы эффективности и доступности правосудия в России Текст. // Государство и право. — 2004. — № 2.
88. Воронина, A.M. К вопросу о роли финансового контроля в системе местного самоуправления Текст. // Актуальные проблемы юридической науки нового века. Материалы конференции молодых ученых и аспирантов. — М.: Изд-во РУДЫ, 2001. — 60-62.
90. Голуб, И.М. К истории становления института ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в России X — XVIII вв. Текст. // История государства и права. — 2006. — № 8.
96. Ефремова, Н.Н. История земств и перспективы развития местного самоуправления Текст. // Государство и право. — 1993. — № 11.
97. Замотаев, А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства Текст. // Российская юстиция. — 1996. — № 6.
98. Захаров, А. О некоторых правовых позициях органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления Текст. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2004. — № 2 (47). — 219-233.
99. Карташов, В.Г. Контроль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за деятельностью органов местного самоуправления Текст. // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. — 2007.-№1 (2). — 71-81.
104. Костюков, А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления Текст. // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. — № 2. — 8-12.
106. Лопатина, Правовой акт органа и должностного лица местного самоуправления как источник права: обш;етеоретический аспект Текст. // Правоведение. — 2000. — № 2.
108. Макаров Н. Надзор за нормотворчеством как профилактика беззакония Текст. // Законность, — 1998. — № 8.
111. Перевалов, В.Д. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской Федерации Текст. // Российский юридический журнал.-1993.-№ 8.
122. Сергеев, А.А. Приостановление действия актов органов местного^ самоуправления Текст. // Законность. — 2003. — № 10.
125. Соловьев, G.F. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной’власти Текст. //Государство и право. -2004. — № 3 .
128. Тиунова, Л.В. О системном подходе к праву Текст. // Советское государство и право. — 1986. — № 10.
129. Тихомирова, Г.В. Исторический опыт земской реформы 1864 г. Текст. // История государства и права. — 2006. — № 10.
130. Трещетенкова, Н.Ю. Правовой статус счетных палат Текст. // Парламент и президент. Опыт зарубежных стран. — 1995. — № 58. — 61-75.
133. Умнова, И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции Текст. // Государство и право. — 1999. — № 11.
134. Хатов, Э.Б. Координирующая роль прокурорского надзора во взаимодействии государственных органов контроля и органов местного самоуправления в борьбе с правонарушениями в сфере экономики Текст. // Российский следователь. -2003. — № 2. — С . 31-35.
148. Соменков, А.Д. Правовое положение счетной палаты Российской Федерации Текст.: автореф. дис. … канд. юрид. наук — М., 1997 — 25 с.
150. Официальный Интернет-сайт Президента Российской Федерации. Электронный ресурс. // http://www.kremlin.ru.
153. Официальный Интернет-сайт Правительства Российской Федерации. Электронный ресурс. //http://www.govemment.ru.
154. Официальный Интернет-сайт Конституционного Суда Российской Федерации. Электронный ресурс. //http://www.k:srf.m.
155. Официальный Интернет-сайт Верховного Суда Российской Федерации. Электронный ресурс. //http://www.supcourt.ru.
156. Официальный Интернет-сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Электронный ресурс. //http://www.arbitr.ru.
157. Официальный Интернет-сайт Счетной палаты Российской Федерации. Электронный ресурс. //http://www.ach,gov.ra.
160. Официальный Интернет-сайт Прокуратуры Приморского края. Электронный ресурс. //http://www.prosecutor.ru.
161. Официальный Интернет-сайт Прокуратуры Хабаровского края. Электронный ресурс. //http://www.prokuror.hbr.ru.
162. Официальный Интернет-сайт Прокуратуры Ивановской области. Электронный ресурс. //http://www.prokuratura.ivanovo.ru.
163. Официальный Интернет-сайт Прокуратуры Курганской области. Электронный ресурс. // http://www.kurganproc.ru.
164. Официальный Интернет-сайт Прокуратуры Челябинской области. Электронный ресурс. // http://www.chelprok.ru.
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
УДК 347.73:336.14
А.Е. СКАЧКОВА, кандидат юридических наук, профессор
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
ПРЕДМЕТ, ОБЪЕКТЫ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье рассматриваются основы деятельности органов прокуратуры в бюджетной сфере и анализируются вопросы бюджетного законодательства, находящиеся вне ведения органов прокуратуры. Исследование функционального назначения прокуратуры посредством определения предмета, объектов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства с установлением его пределов показало наличие объективной потребности в прокурорском надзоре в бюджетной сфере без нарушения принципов бюджетно-публичного устройства России.
Ключевые слова: бюджетные правоотношения; прокурорский надзор; органы бюджетно-финансового контроля; законность в бюджетной сфере.
Проходящие в Российской Федерации реформы государственного устройства сохраняют вопросы о месте и значении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и, по существу, о необходимости прокурорского надзора в бюджетной сфере.
Первостепенным в разрешении поднимаемых вопросов является определение предмета, объектов и пределов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. В понятии предмета прокурорского надзора, как указывает Н.Д. Бут, «наиболее полно и последовательно находят отражение сущность прокурорского надзора, его функциональная направленность, а также специфика надзорной деятельности» .
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации1.
1 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации». — URL: http://www.pravo.gov.ru
Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства относится к прокурорскому надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, традиционно именуемому «общий надзор».
Таким образом, предмет «общего надзора» имеет правовое закрепление в ст. ст. 21, 26, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и составляет:
— соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих, правозащитными организациями;
— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными ст. ст. 21, 26, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и их антикоррупционность;
— деятельность органов (должностных лиц), выполняющих контрольные функции;
— соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на
территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, правозащитными организациями.
Не вызывает дискуссии понимание, что в основе предмета специализированного общенадзорного направления лежит предмет прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Однако единых критериев определения предмета специализированного общенадзорного направления не выработано.
По нашему мнению, в ст. ст. 1, 21, 26, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» таким критерием является наличие определенным образом обособленной группы правовых норм, законодательства, регулирующих определенные общественные отношения и субъектов правового регулирования, особое место, среди которых, применительно к теме исследования, занимают органы бюджетно-финансового контроля (надзора). Следует заметить, что наибольшее представление о предмете прокурорского надзора и непосредственно о его пределах дается посредством классификации правоотношений, подпадающих под юрисдикцию соответствующего правового регулирования. Классификация бюджетных правоотношений позволяет, с одной стороны, составить представление о предмете прокурорского надзора за исполнением определенного законодательства и тем самым обеспечить для органов прокуратуры полноту и всесторонность прокурорского надзора, а с другой — указывает на пределы прокурорского надзора.
В целях подтверждения заявленного мнения необходимо отдельно рассмотреть предлагаемые критерии предмета прокурорского надзора.
Во-первых, в силу названных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет надзора составляет исполнение закона, а не законодательство, содержание понятия которого шире. Отдельные авторы рассматривают такую формулировку законодателя как ограничение прокурорского надзора и преимущество контроля. Подавляющее большинство
исследователей обращают внимание на то, что действительно прокуратура главным образом осуществляет надзор за исполнением закона, однако федеральные законы и Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ), в частности, вводят понятие законодательство, означающее императивное требование уполномоченным органам урегулировать отдельные вопросы, обозначенные законом (ст. 3 БК РФ). Поскольку прокуратура надзирает за исполнением императивных предписаний и за законностью правовых актов2, «обязательных» для обеспечения полноты правового регулирования и единства правовой системы, то видится правомерным введение понятия «законодательство». Вместе с тем при проведении проверок исполнения законодательства в актах прокурорского реагирования требуется, во-первых, указать норму закона, позволившую урегулировать правоотношения иным правовым актом, составляющим правовое регулирование определенной деятельности, и потом на подзаконный правовой акт, требование которого непосредственно были нарушены. Это первое и достаточно значимое отличие предмета прокурорского надзора от предмета бюджетно-финансового контроля (надзора).
Бюджетный кодекс Российской Федерации представляет собой общефедеральный правовой акт, предусматривающий создание бюджетной системы (ст. 10 БК РФ) и содержащий нормы -предписания публично-правовым образованиям Российской Федерации по правовому регулированию бюджетных правоотношений применительно
2 Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 10.02.2012) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. — 2008. — № 3; Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.10.2007 № 155 (ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Информационная база «Консультант плюс»; Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 (ред. от 09.02.2012) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. -2010. — № 4; Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2012. — № 1. — Ст. 1391.
к своему уровню власти и нижестоящему уровню власти согласно и в пределах предусмотренных Бюджетным кодексом России. Следовательно, предмет прокурорского надзора будут составлять вопросы соблюдения требований нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней власти как правовых актов, «действующих на территории Российской Федерации». Следует учесть, что Бюджетный кодекс Российской Федерации по существу регулирует один вопрос деятельности публично-правовых образований Российской Федерации, а именно принятие легитимного закона (решения) о бюджете (далее — бюджет) и легитимность его исполнения. Лицами, деятельность которых подпадает под юрисдикцию бюджетного законодательства, являются так называемые «публичные» субъекты (ст. 152 БК РФ)3, что относит бюджетное законодательство к публичным отраслям права.
Таким образом, определение правовой основы деятельности поднадзорных органов и их должностных лиц лежит в двух плоскостях: законодательства, регулирующего определенные отношения и иное взаимосвязанное с ним законодательство; и законодательства различных уровней правовой системы Российской Федерации.
Предмет прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, составляют следующие правовые акты:
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, бюджетное законодательство (федеральное, региональное, муниципальное) как основополагающее;
— федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 27)4, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 77)5 и другие нормы конституционного
3 Исключение составляет возложение публичной функции на коммерческие банки, согласно ст. 156 БК РФ.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
5 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. Первоначальная ред.: Собрание законо-
дательства РФ. 2003. — № 40. — Ст. 3822; последняя: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 50. — Ст. 7353.
права, регулирующие деятельность публичной власти, в том числе в сфере публичности и открыто сти деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
— законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях при реализации участниками бюджетного процесса, предоставленных законом полномочий по производству дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере;
— акты, регулирующие документирование деятельности в бюджетной сфере, а именно: делопроизводство, учет (бюджетный, (включающий бюджетно-бухгалтерский) и иной, установленный законом)) и отчетность (бюджетная, включающая бюджетно-бухгалтерскую, статистическую и иную, уставленную законом);
а также законодательство, взаимосвязанное с бюджетным законодательством:
— направленное на результативность и эффективность использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ), включающее соблюдение требований Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ6.
— иное законодательство, составляющее правовое регулирование деятельности в бюджетной сфере по формированию доходной части бюджета;
— иное законодательство, регулирующее правоотношения, возникающие в бюджетной сфере в связи с источниками дефицита бюджета;
— иные правовые акты, регламентирующие общую правоспособность участников общественных правоотношений;
— гражданское законодательство при оценке легитимности государственных (муниципальных) контрактов (ст. 432 ГК РФ) иных гражданско-правовых договоров, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Отсюда следует возможность определить, что по существу предмет прокурорского надзора
составляют правовые акты бюджетной сферы, однако не только регулирующие деятельность публично-правовых образований в бюджетной сфере, но и правовые акты социального характера (как публичные нормативные обязательства) и экономического характера (предусматривающие предоставление средств бюджета, преференций, государственной (муниципальной) собственности субъектам частного права, что затрагивает доходную часть бюджета).
Классифицируя бюджетные правоотношения, мы определяем следующие стадии бюджетного процесса7:
«Правовое регулирование отношений в бюджетной сфере», включающее два этапа:
1.1. «Урегулирование отношений соответствующего уровня бюджетной системы».
1.2. «Урегулирование отношений, возникающих с публично-правовым образованием нижестоящего уровня публичной власти».
«Правовое обеспечение бюджетного процесса» включает два самостоятельных этапа:
2.1. «Правовое обеспечение единства бюджетной системы».
2.2. «Правовое обеспечение достоверности бюджета».
«Составление, рассмотрение проекта бюджета и принятие (утверждение) бюджета» включает два этапа:
3.1. «Составление проекта бюджета исполнительной ветвью власти».
3.2. «Рассмотрение проекта бюджета и принятие (утверждение) бюджета.
«Исполнение бюджета» включает четыре этапа:
4.1. «Правовое обеспечение исполнения бюджета».
4.2. «Исполнение бюджета по доходам».
4.3. «Исполнение бюджета по источникам дефицита бюджета».
4.4. «Исполнение бюджета по расходам».
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
«Бюджетный учет и бюджетная отчетность»
состоит из трех составляющих:
5.1. «Текущий (непрерывный) бюджетный учет».
7 Представленное авторское видение имеет отдельный самостоятельный вопрос исследования, что выходит за рамки данной публикации.
5.2 «Систематическая бюджетная отчетность».
5.3. «Годовой отчет об исполнении бюджета».
Таким образом, правовые акты бюджетной сферы, могут быть разделены на четыре группы:
I группа:
— правовой акт о бюджете публично-правового образования;
— правовой акт о бюджете государственного внебюджетного фонда (территориального государственного внебюджетного фонда);
— правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета публично-правового образования;
— правовой акт об утверждении отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда (территориального государственного внебюджетного фонда).
II группа:
— правовые акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе публично-правового образования;
— правовые акты по общей правоспособности и бюджетной правоспособности публично-правового образования, его органов и должностных лиц, в том числе акты о придании статусов участников бюджетного процесса;
— правовые акты в сфере бюджетно-финансового контроля;
— правовые акты, регулирующие правовые отношения в публично-правовых образованиях нижестоящего уровня.
III группа:
— правовые акты, связанные с формированием доходной части бюджета;
— правовые акты в сфере расходов бюджета;
— правовые акты в сфере дефицита бюджета, в том числе в сфере эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.
IV группа:
— акты, реализующие меры бюджетного принуждения;
— акты в сфере производства по делам об административных правонарушениях.
Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства полностью охватывает все стадии бюджетного процесса и включает надзор за законностью и антикоррупционностью правовых актов бюджетной сферы, однако ограничен субъектным составом лиц, указанных в ст. ст. 21,
26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Определяя предмет прокурорского надзора в теории прокурорского надзора, учитывая публичный характер отрасли Российского прокурорского права, формулируются внешние и внутренние пределы прокурорского надзора . Внешние пределы характерны для прокурорско-надзорной деятельности в целом, а внутренние вызваны внутренним разграничением компетенции прокуроров. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; проверки исполнения законов по общему правилу проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором; прокурорский надзор осуществляется за исполнением императивных правовых норм; при осуществлении надзора органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций; при осуществлении надзора органами прокуратуры не оцениваются вопросы целесообразности осуществления деятельности, а только законности и антикоррупционности (антикоррупциогенности). Внешний предел прокурорского надзора в целом и надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в частности, кроме названного, означает, что прокуратура не осуществляет надзор:
— за законностью федеральных конституционных законов, федеральных законов;
— за законностью правовых актов и деятельностью Федерального Собрания, президента Российской Федерации;
— за исполнением законов правительством Российской Федерации. В случае несоответствия постановлений правительства России Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом президента Российской Федерации;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— за деятельностью судебных органов. Внутренний предел прокурорского надзора в Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов определяется тем, что надзор за исполне-
нием законов и законностью правовых актов не осуществляется за федеральными органами исполнительной власти пенитенциарной системы; при осуществлении федеральными органами исполнительной власти оперативно-розыскной деятельности, уголовного преследования (начиная со стадии разрешения вопроса в порядке ст. ст. 144, 145 УПК РФ о наличии в деяниях признаков преступления) и ограничивается досудебной стадией защиты права. Надзорные полномочия в перечисленных случаях осуществляются по иным отраслям прокурорского надзора.
Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства (законодательства в бюджетной сфере) наиболее ярко проявляются в том, что прокуратура не надзирает:
— за законностью Федерального закона о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также федеральных законов об утверждении отчетов об исполнении названных бюджетов, равно как и иных правовых актов, принимаемых высшими органами государственной власти Российской Федерации в бюджетной сфере, т.е. относительно федерального уровня предмет прокурорского надзора составляют законность и анит-корупционность правовых актов и деятельности федеральных органов исполнительной власти;
— за реалистичностью расчетов доходов и расходов (ст. 37 БК РФ), в случае отсутствия законодательно установленного порядка расчетов, при том, что предмет прокурорского надзора составляют вопросы наличия «обязательных» правовых актов, полнота, законность и антикоррупционность правового регулирования;
— за эффективностью использования бюджетных средств, однако предмет прокурорского надзора составляют вопросы наличия достаточных оснований, обоснованность принятия решения о расходовании бюджетных средств на определенные цели.
Внутренние пределы в целях обеспечения соблюдения режима законности и антикоррупционности вызывают необходимость взаимодействия прокуроров основных отраслей прокурорского надзора, а также в рамках общего надзора с прокурорами, надзирающими за законностью и анит-коррупционностью правовых актов, прохождения государственной (муниципальной) службы в сфере
государственного (муниципального) имущества, налогового, банковского законодательства и др.
Проведенное исследование позволяет констатировать, что предмет прокурорского надзора составляют:
— соблюдение прав человека и граждан на получение публичных нормативных обязательств федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций в сфере бюджетного регулирования;
— законность и антикоррупционность правовых актов в бюджетной сфере, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами (территориальными государственными внебюджетными фондами), органами бюджетно-финансового контроля (надзора), а также иными лицами, вовлеченными в бюджетный процесс;
— законность и антикоррупционность бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, местного бюджета;
— соблюдение требований бюджетного законодательства при исполнении Федерального закона о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, закона субъекта о бюджете субъекта Российской Федерации, закона субъекта о бюджете территориального внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования, местного бюджета;
— законность и антикоррупционность правовых актов и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, контрольно-счетных органов муниципальных образований8, Росфин-
8 Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. — 2011. -№ 7. — Ст. 903.
надзора, Федерального казначейства, органами бюджетно-финансового контроля финансового органа субъекта Российской Федерации, муниципального образования, иных органов (должностных лиц), выполняющих контрольные функции в бюджетной сфере;
— соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций в бюджетной сфере.
Объектами прокурорского надзора являются правовые акты (нормативного и ненормативного (индивидуального) характера); финансовый орган публично-правового образования; иные органы государственной (муниципальной) власти; казенные учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов, территориальных внебюджетных фондов, обладающие в силу закона статусами получателя бюджетных средств, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета; органы бюджетно-финансового контроля, в том числе Центральный Банк России (его главные управления), в части выполнения им контрольной функции9, иные лица, вовлеченные в бюджетный процесс.
9 Центральный Банк России, его главные управления по субъектам РФ зачастую относятся к объектам прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе ввиду узости правового регулирования бюджетной сферы, как участник бюджетных правоотношений, выполняющий определенные контрольные функции.
Приоритетными направлениями прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются: закон (решение) о бюджете, среди иных нормативных правовых актов; целевое использование бюджетных средств; соблюдение требований Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ; межбюджетные отношения, в частности, соблюдение законности и антикоррупционности в сфере национальных проектов.
Таким образом, предмет прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства охватывает все уровни бюджетной системы, включает межбюджетные отношения и все стадии
бюджетного процесса, что позволяет прокуратуре как единой централизованной системе органов дать наиболее достоверную оценку соблюдения режима законности и антикоррупционности в бюджетной сфере.
Список литературы
1. Бут Н. Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011.
2. Даев В.Г., Маршуов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. — Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1990.
3. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. — Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1984. — С. 58.
4. Коробейников Б.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации. — М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. — С. 8-9.
В редакцию материал поступил 28.05.12
Информация об авторе
Скачкова Анна Евгеньевна, кандидат юридических наук, профессор кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Адрес: 191014, г Санкт-Петербург, Литейный проспект, 44, тел.: (812)579-80-21 E-mail: annaskachkova@yandex.ru
A.E. SKACHKOVA,
PhD (Law), Professor
Information about the author
